Inkludering og tilrettelegging i fagskolen

Den nasjonale pådriverenheten Universell har siden 2003 hatt i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet å være nasjonal pådriver for universell utforming, inkluderende læringsmiljø og utdanningsinstitusjonenes læringsmiljøutvalg (LMU) i høyere utdanning. I studentenes helhetlige læringsmiljø inngår fysiske, digitale, pedagogiske, organisatoriske og psykososiale forhold som alle påvirker læring og gjennomføring av utdanning.

I fagskolemeldingen, Meld. St. 9 (2016-2017) Fagfolk for fremtiden, er Universell bedt kartlegge hvilket behov fagskolene har for støtte til arbeidet med studenter med ulike funksjonsnedsettelser og utrede aktuelle tiltak.

I fagskolemeldingen heter det også at regjeringen vil prioritere å utvikle kunnskapsgrunnlaget om fagskolene fordi det i dag er for lite kunnskap om de enkeltfaktorene som påvirker kvaliteten i fagskoleutdanningene ¹. Ulike faktorer påvirker utdanningskvaliteten, og læringsmiljøet er en av dem ². Regjeringen peker i fagskolemeldingen på at den er opptatt av å heve kvaliteten i fagskoleutdanningen, på samme måte som i resten av utdanningssystemet ³.

Universells overordnede oppdrag om å bidra til økt tilgjengelighet til høyere utdanning for studenter med nedsatt funksjonsevne utføres gjennom å identifisere barrierer for inkludering i høyere utdanning, samt utrede og formidle kompetanse om universell utforming og individuell tilrettelegging som virkemidler for å utvikle et inkluderende læringsmiljø. Individuell tilrettelegging blir virkemiddelet der universell utforming ikke lenger er tilstrekkelig. En kartlegging av fagskolens behov for støtte til arbeidet med studenter med særskilte behov må ses i sammenheng med fagskolenes helhetlige læringsmiljøarbeid, og ikke begrenses til vurderinger om hva som er mulig og rimelig tilrettelegging for den enkelte student.

De endringer i lov om høyere yrkesfaglig utdanning som det legges opp til gjennom høring om endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven - studentombud, trakassering og tilrettelegging av læringsmiljø (høringsfrist 30.11.18) innebærer en harmonisering mot likestillings- og diskrimineringsloven når det gjelder tilretteleggingsplikten. Det foreslås at retten til egnet individuell tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelser eksplisitt gjelder lærested, undervisning, læremidler og eksamen. Det framgår av høringsnotatet at departementet er av den oppfatning av lovforslagene reflekterer gjeldende rett og derfor ikke øker de administrative eller økonomiske kostnader for utdanningsinstitusjonene. Når studentene gis økt kjennskap til sine rettigheter - og skolene også forventes utvikle sine tilbud og tjenester rettet mot studenter med funksjonsnedsettelser - kan mye av dette arbeidet styrkes ved å legge til rette for kompetansepåfyll gjennom møteplasser og fora for ansvarlige kontaktpersoner, men uavhengig av ambisjonsnivå synes det vanskelig å se for seg at den styrking av rettigheter det legges opp til gjennom lovforslaget ikke skal medføre økt ressursbruk både i form av koordineringsinnsats og ved den enkelte skole.

Lovgivning gir et incentiv for skolenes ambisjonsnivå og innsats på området, men erfaringene fra UH-sektoren har vist at lovfesting av rettigheter alene ikke innebærer bedre vilkår for studenter med funksjonsnedsettelser. Et tilbakevendende tema i møter med fagskolene har vært ressurser, og det fremkommer et behov for ulik innsats, tilpasset den enkelte fagskoles egenart både med hensyn til størrelse, fagområde, utdanningsform og studentpopulasjon. Målsettingen må være å gi støtte til at fagskolene kan utvikle en enhetlig praksis for den støtten som skal gis studenter med funksjonsnedsettelser. Ulikheter når det gjelder skolenes ressurser og ståsted tilsier at tiltak for å møte sektorens informasjons- og kunnskapsbehov i stor grad må ses på institusjonsnivå.

Universell baserer i størst mulig grad sin virksomhet på faktabasert kunnskap, blant annet fra empiriske studier av læringsmiljø og egne undersøkelser av studiesituasjonen for studenter med ulike funksjonsnedsettelser. For å kartlegge situasjonen i fagskolesektoren er det gjennomført både kvantitativ og kvalitativ datagenerering.

Gjennom semistrukturerte intervjuer med ledelse og/eller studentråd ved 12 fagskoler har målsettingen vært å få en innsikt i vesentlige forhold ved fagskolenes læringsmiljøarbeid og hvordan det jobbes med individuell tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelser.

For å svare på hvilken støtte fagskolene trenger i arbeidet med studenter med funksjonsnedsettelser har vi sett det som avgjørende å framskaffe et kunnskapsgrunnlag om målgruppen gjennom en studentundersøkelse.

Samtlige av landets fagskoler ble invitert til deltakelse i en studentundersøkelse for å kartlegge fagskolestudentenes opplevelse av læringsmiljøet. Undersøkelsen har et spesielt fokus på studenter med nedsatt funksjonsevne.

Slike systematiske studier finnes ikke for fagskolestudenter, til tross for et forbedret kunnskapsgrunnlag om fagskolesektoren. Ingen fagskolestudenter var inkludert i Studentenes helse- og trivselsundersøkelse (SHoT 2018). Det er gjennomført kandidatundersøkelser blant fagskoleutdannete (NIFU, 2013 og NTNU Samfunnsforskning, 2017). Disse gir ingen indikasjoner på omfanget eller bistandsbehovet for fagskolestudenter med funksjonsnedsettelser. Kunnskapsgrunnlaget om studie- og læringsmiljøet ved fagskolene er styrket gjennom at NOKUT i 2018 utvidet Studiebarometeret til å omfatte fagskolene. Selv om Studiebarometeret belyser viktige sider ved læringsmiljøet gir heller ikke den undersøkelsen informasjon om studenter med funksjonsnedsettelser. Det er likevel verdt å notere at de indeksene studentene gir lavest skår er ‘Medvirkning’ og ‘Organisering av studiet’; altså hvordan innspill og forslag til forbedringer fra studentene blir fulgt opp, samt administrativ tilrettelegging av studiet og kvaliteten på informasjonen om eksamen ⁴.

I forbindelse med Studiebarometeret 2017 ble det, på oppdrag av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, rekruttert respondenter til en undersøkelse om hvilke barrierer personer med nedsatt funksjonsevne møter i høyere utdanning. Undersøkelsen avdekket fysiske, pedagogiske og digitale barrierer studenter med nedsatt funksjonsevne møter i studiesituasjonen. Fagskolestudentene var ikke en del av Studiebarometeret 2017.

For å kartlegge hvilket behov fagskolene har for støtte til arbeidet med studenter med ulike funksjonsnedsettelser må en ha oversikt over målgruppa; både når det gjelder omfang og hvilke utfordringer denne gruppen kan ha. Det sentrale i vår kartlegging har vært å se på hva studenter med funksjonsnedsettelser har av behov for individuelle tilretteleggingstiltak og hvordan det harmonerer med fagskolenes tjenester. Kunnskap om både etterspørsels- og tilbudssiden gir grunnlaget for vurdering av aktuelle tiltak for sektoren.

Kartleggingen skulle gi svar på:

1. Hvor mange har funksjonsnedsettelser?
2. Hvilke typer funksjonsnedsettelser gjør seg gjeldende?
3. I hvilken grad påvirker funksjonsnedsettelsen studiegjennomføring?
4. Hvilken type tilrettelegging etterspørres?
5. Hvilken type tilrettelegging tilbyr fagskolen?
6. I hvilken grad brukes tilretteleggingstiltakene?

Til sammen gir dette en indikasjon på fagskolenes arbeid med studenter med funksjonsnedsettelser.

Gjennom møter med ledelsen og/eller studentråd ved et utvalg fagskoler har vi søkt å få en forståelse av hva som er unikt med fagskolesektoren, både for å kunne utforme relevante spørsmål til studentundersøkelsen og for å ha utfyllende informasjon om hvordan den praktiske organiseringen av arbeidet med studenter med funksjonsnedsettelser skjer på skolene.

Med den store variasjonen i fagskolenes størrelse/ressurser, er det en utfordring å skissere gjennomførbare tiltak for skolenes arbeid med studenter med funksjonsnedsettelser uten på den ene side legge opp til urealistiske krav, og på den andre støtte opp om et ulikt ambisjonsnivå skolene imellom. Tiltak må rettes mot sektoren som helhet – og fagskolene må gis støtte til å oppfylle forventningene på institusjonsnivå. Dette drøftes nærmere i kapittel 4.

Fagskoleløftet handler grunnleggende om å skape likeverdighet i høyere utdanning slik at studenter har like rettigheter uavhengig om de studerer ved fagskole, universitet eller høyskole: I Prop. 95 L (2015–2016) ble det lagt opp til et kraftig løft for studentenes rettigheter, og regjeringen ønsker at disse skal styrkes ytterligere ⁵.

Det er gode grunner til å se mot erfaringer universiteter og høyskoler har gjort når det gjelder inkluderingsarbeidet. Samtidig må det ved drøfting av tiltak for styrking av fagskolens arbeid med studenter med funksjonsnedsettelser, tas hensyn til fagskolens egenart. Til grunn for våre vurderinger av tiltak har vi med oss perspektiver knyttet til lovverket som gir noen rammer for ambisjonsnivået både når det gjelder aktuelle tiltak og fagskolenes arbeid med inkluderende læringsmiljø. Nedenfor gis en kort redegjørelse for disse perspektivene.

Vurdering av tiltak for fagskolesektoren - Lovgrunnlag

I høring om endringer i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven om studentombud, trakassering og tilrettelegging som nå er til behandling, legges det opp til en harmonisering av likestillings- og diskrimineringslovens tilretteleggingsbestemmelser med sektorlovgivningen. Fagskolelovens §15 (5) er foreslått endret til:

Studenter med funksjonsnedsettelse og særskilte behov har rett til egnet individuell tilrettelegging av lærested, undervisning, læremidler og eksamen, for å sikre likeverdige opplærings- og utdanningsmuligheter. Retten gjelder tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde for utdanningsinstitusjonen. I denne vurderingen skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å fjerne barrierer for personer med funksjonsnedsettelse, kostnadene ved tilretteleggingen og institusjonens ressurser. Tilretteleggingen skal ikke føre til en reduksjon av de faglige kravene som stilles i den enkelte utdanningen ⁶.

I et inkluderingsperspektiv anser vi det vil være en styrke hvis fagskoleloven, slik det er foreslått i høringsnotatet, uttrykker eksplisitt at studenter med funksjonsnedsettelser har rett til individuell tilrettelegging både når det gjelder lærested, undervisning, læremidler og eksamen.

Forarbeidene til likestillings- og diskrimineringsloven (Prop. 81 L (2016-2017) gir føringer for hva rett til individuell tilrettelegging innebærer av ansvar for tilbyder:

De som har ansvaret for å tilrettelegge har plikt til å utvise aktivitet knyttet til tilretteleggingen, og bør sette seg inn i hvilke tilretteleggingsbehov som kan følge av den aktuelle diagnosen eller funksjonsnedsettelsen. (…) Kommune, arbeidsgiver eller skole kan ikke overlate ansvaret for å etterspørre tilrettelegging til personen med et tilretteleggingsbehov. Retten gjelder bare tilrettelegging som ikke innebærer en uforholdsmessig byrde. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen og virksomhetens ressurser ⁷.

Forut for vårt oppdrag i fagskolesektoren har vi vært oppmerksom på det som også beskrives i forarbeidene til gjeldende fagskolelov om at det i vurderingen av hvor mye tilrettelegging som er «mulig og rimelig» også kan tas hensyn til hvilke helsekrav som gjelder for ansettelse i de yrker skolen utdanner kandidater til ⁸.

NOKUTs veileder til tilbydere av fagskoleutdanning ⁹ gir fagskolene hjelp til å fortolke tilretteleggingsbestemmelsen i fagskoleloven: «Hvilke særskilte behov det er rimelig og mulig å tilrettelegge for, vil variere fra fagområde til fagområde. Som en generell regel kan man si at det er rimelig at studiesituasjonen kan tilrettelegges for studenter med lese- og skrivevansker, syns- og hørselshemming og rullestolbrukere. Dette forutsetter selvsagt at studentene vil kunne utøve yrket utdanningen leder til etter endt utdanning.»

I forarbeidene til fagskoleloven peker departementet på at fagskolen har ansvar for at alle studenter har et godt og inkluderende læringsmiljø av høy kvalitet. Det innebærer blant annet å sikre at også studenter med for eksempel nedsatt fysisk funksjonsevne eller som har lese- og skrivevansker, får kvalitetssikrede tilbud og tjenester tilpasset deres behov. Universell utforming er imidlertid til nytte for hele studentmassen. Alle læresteder skal derfor ha både handlingsplaner for universell utforming og individuell tilrettelegging for studenter som trenger det ¹⁰.

Med den utviklingen som skjer i lovbestemmelser på inkluderingsfeltet i fagskolen ser vi et behov for veiledning overfor fagskolene slik at lovens intensjoner kommer studentene til gode. Det kan eksempelvis framstå som omfattende for en institusjon å skulle vurdere helsekrav opp mot ansettelsesmuligheter. Støtte til fagskolene må innebære tiltak som støtter opp under en enhetlig praksis både ved den enkelt skole og for sektoren som helhet når det gjelder arbeid med studenter med funksjonsnedsettelser.

Vurdering av tiltak for fagskolesektoren - Ambisjonsnivå

I vår vurdering av hvilke tiltak som bør iverksettes for at fagskolene skal sørge for nødvendig og lovhjemlet individuell tilrettelegging for studenter med funksjonsnedsettelser, har vi sett på dette som en prosess som krever langsiktige mål. De foreslåtte tiltak er å betrakte som en utviklingsplan hvor den enkelte fagskole, myndigheter og støttetjenester må samarbeide for å oppfylle lovgivers intensjoner. Det er vektlagt at tiltakene ikke skal innebære økonomiske føringer for fagskolene. Det er viktig å vurdere hvilke konsekvenser en tilbudsstyrt (proaktiv) plikt til tilrettelegging kan ha med tanke på omfanget og kvaliteten på tilbud og tjenester. Konsekvensen av å iverksette tiltak for å støtte fagskolene i arbeidet med studenter med ulike funksjonsnedsettelser kan være økt etterspørsel etter tilretteleggingstiltak, og dermed potensielt økonomiske konsekvenser for den enkelte fagskole. På den andre siden er det å etablere et etterspørselsstyrt (reaktivt) tilbud ikke nødvendigvis bra for hverken fagskole eller student. Det er viktig å erkjenne at fagskolene er på ulikt sted når det gjelder tilbud og tjenester for studenter med nedsatt funksjonsevne, og at støtte til fagskolene må tilpasses dette.