Om kvalitetsrammeverket

Bakgrunn

NOU 2016:7 Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn anbefaler at det blir utviklet et nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning. Et tverrsektorielt kvalitetsrammeverk blir sett på som et viktig sammenbindende grep i et helhetlig system for livslang karriereveiledning. Et overordnet mål er at et kvalitetsrammeverk skal bidra til karriereveiledningstjenester av høy kvalitet i alle sektorer i Norge. Kvalitet og profesjonalitet i karriereveiledningen er avgjørende for at tjenestene skal gi det ønskede utbyttet, både for individ og samfunn.

Foruten NOU 2016:7 er OECD (2014) sin Skills Strategy Action Report for Norge og Nasjonal kompetansepolitisk strategi (2017) viktige referansepunkter for dagens fokus på kvalitet i norsk karriereveiledning. I alle de nevnte rapportene understrekes betydningen av et helhetlig system for karriereveiledning. Basert blant annet på anbefalingene fra ELGPN blir det i NOU 2016:7 lagt til grunn at et helhetlig system for karriereveiledning består av fire elementer:

1. Tilgang for alle grupper
2. Helhetlig innhold
3. Mekanismer for koordinering og samarbeid
4. Gjennomgående kvalitet og profesjonalitet.

Kvalitetsrammeverket er dermed et ledd i arbeidet med å utvikle et helhetlig system for livslang karriereveiledning.

Som en oppfølging av NOU 2016:7 fikk Kompetanse Norge i tildelingsbrevet for 2017 i oppdrag av Kunnskapsdepartementet å utrede og igangsette utviklingen av et kvalitetsrammeverk for karriereveiledningstjenester i samarbeid med andre karriereveiledningsaktører. 

Et konkret mål for kvalitetsrammeverket er at det skal bli brukt som verktøy for utvikling av kvalitet i karriereveiledning. Rammeverket skal være nyttig både for utvikling av kvalitet i praksisfeltet, og for styring og ledelse. Rammeverket er ikke et mål i seg selv. Selve prosessen med å utvikle og implementere kvalitetsrammeverket er minst like viktig for å nå målet om økt kvalitet i karriereveiledning. Derfor er det også i oppdraget fra Kunnskapsdepartementet til Kompetanse Norge et krav om bred involvering. Oppdraget understreker at Kompetanse Norge «må legge til rette for en bred og inkluderende prosess der alle parter, statlige underliggende organer med karriereveiledningsoppgaver og kommunesektoren (kommuner og fylkeskommuner) og andre relevante aktører, blir inkludert i utviklingsarbeidet».

Oppdraget, organisering og involvering

Oppdraget fra Kunnskapsdepartementet innebærer fire definerte leveranser:

1. Kompetansestandarder – profesjonell karriereveiledning
2. Karrierekompetanse – læringsutbytte av karriereveiledning
3. Etikk – prinsipper og retningslinjer for god praksis
4. Kvalitetssikring – kvalitetskriterier, indikatorer, evaluering, statistikk og forskning

Oppdraget har som mål å utvikle et nasjonalt kvalitetsrammeverk som kan være til nytte og er relevant for kvalitetsutvikling av karriereveiledning i alle sektorer. Oppdraget innebærer et stort utviklingsarbeid, der prosessen i seg selv er viktig for å sikre involvering og forankring for implementeringsfasen.

Kompetanse Norge og Kunnskapsdepartementet ble derfor tidlig enige om at den første fasen i utviklingen måtte være et faglig utviklingsarbeid som skulle resultere i faglige løsningsforslag for de ulike delene av kvalitetsrammeverket. Dette var nødvendig fordi karriereveiledning er et ungt fagområde i norsk sammenheng, det er behov for en felles, faglig modningsprosess rundt spørsmål som handler om kvalitet. I tillegg er det viktig for implementeringen at rammeverket oppleves relevant og har legitimitet i feltet. Videre var det svært viktig å gjøre et faglig utviklingsarbeid før man begynte å diskutere mer politiske spørsmål, som hva slags status hele eller deler av rammeverket skal ha i de ulike sektorene, hvordan implementeringen skal skje og så videre, da dette er spørsmål som til dels krever en annen kompetanse og andre fora for dialog og beslutninger. Alle deler av feltet må være involvert i det faglige utviklingsarbeidet, mens spørsmål om for eksempel status, det vil si lovgivning versus veiledende retningslinjer, må håndteres av myndighetene.

Arbeidsprosessen og organisering

I tråd med oppdraget ble det for de tre første leveransene etablerte tre faglige arbeidsgrupper med tverrsektoriell representasjon. Leveransene ble definert som delprosjekter. Det ble utarbeidet mandater for hvert av disse delprosjektene. Mandatene gav de ulike arbeidsgruppene i oppgave å utrede og komme med forslag til innhold i de ulike leveransene. Hver av de tre arbeidsgruppene ble ledet av Kompetanse Norge, i samarbeid med en fagekspert. Arbeidet ble koordinert av en faglig koordinator.

Les mer om arbeidet i fagrapporten (hkdir.no)

Innspill og involvering

De faglige forslagene til kvalitetsrammeverket, som beskrevet i rapporten, ble sendt ut på høring gjennom en innspillsprosses i to deler.

Kommunikasjon

For å sikre god kommunikasjon og involvering ble det i forkant av utviklingsarbeidet gjennomført en interessentanalyse. Interesseanalysen hadde fokus på interessentenes ønsker, behov for informasjon og grad av involvering i arbeidet. Som en del av denne analysen ble det foretatt intervjuer med representanter for ulike grupper, og det ble utviklet personas, det vil si typer interessenter med karakteristikker, ønsker og behov.

Interessentanalysen ble brukt til å lage en kommunikasjonsstrategi, til utvelgelse av deltakere i arbeidsgruppene, og til utvikling av en prosjektnettside.

Prosjektnettsiden inneholdt informasjon om oppdraget og prosessen, presentasjon av arbeidsgruppene og fagartikler. Prosjektnettsiden hadde en levende tone med faste innslag av korte informative tekster, lengre fagtekster, bilder og småfilmer, som til sammen viste prosjektets framdrift og tydeliggjorde sentrale budskap.

Målet har gjennom hele utviklingsperioden vært å skape en god dialog, og å øke oppmerksomheten til interessentene. Den brede dialogen med feltet gjennom deltakelse på konferanser, møter og seminarer rundt om i landet var også et valg som ble tatt på bakgrunn av interessentanalyse og kommunikasjonsstrategi.

Nettstedet Kvalitet i karriereveiledning

Kvalitetsrammeverket tilgjengeliggjøres gjennom nettstedet Kvalitet i karriereveiledning. Innholdet på nettstedet skal være relevant for alle relevante målgrupper. Vårt mål er at nettstedet skal bidra til at kvalitetsrammeverket brukes som et nyttig verktøy for utvikling av kvalitet i karriereveiledning i alle sektorer og på alle nivåer. Nettstedet driftes av en redaksjon i Kompetanse Norge og nytt innhold utvikles i nær dialog med fagfeltet og praktikere i alle relevante sektorer.

Kvalitetssikring av karriereveiledning - hva og hvordan

Et viktig grunnlag for arbeidet med Nasjonalt kvalitetsrammeverket for karriereveiledning var å dra veksler på eksisterende kunnskapsgrunnlag og andre lands tilnærminger knyttet til utvikling av kvalitet i karriereveiledning. Tristram Hooley (2019) gjennomførte på oppdrag fra Kompetanse Norge en undersøkelse av utvalgte lands tilnærminger til dette. Landene som ble undersøkt, var Australia, England, Tyskland, Nederland, Skottland og Sør-Korea. Hensikten var å synliggjøre og sammenfatte erfaringer fra allerede etablerte kvalitetssystemer. I sine analyser tok Hooley utgangspunkt i to teoretiske modeller utviklet av Hooley og Rice (2018). Den ene tydeliggjør ulike tilnærminger til hvordan en utvikler og sikrer kvalitet i karriereveiledning, herunder ulike grader av styring fra nasjonalt hold sett opp mot lokal handlefrihet.

I rapporten Nasjonalt kvalitetsrammeverk for karriereveiledning kan du lese mer om kvalitetsbegrepet og hvordan det kan forstås forskjellig ut ifra ulike aktørposisjoner.

Med utgangspunkt i eksemplene fra de seks landene peker Hooley (2019) på fem overordnede funn. Funnene kan tjene som oppmerksomhetspunkter for land som skal jobbe med å utvikle kvalitet i karriereveiledning.

Overlapping og gjensidig påvirkning

Oppstillingen av de seks områdene i tabellen ovenfor er å anse som en teoretisk kategorisering. Det vil være stor grad av overlapping og påvirkning på tvers av områdene. Hooley påpeker at det ikke nødvendigvis er slik at jo flere områder et land har gode systemer for, jo bedre er kvaliteten. Det er heller ikke slik at en entydig kan si hvilken rekkefølge en bør prioritere for utvikling av kvalitetsområdene. I enkelte av landene har utvikling av gode systemer for kvalifisering av personer og organisasjoner vært et viktig grunnlag for politikkutforming, mens i andre land har politiske initiativ vært avgjørende for de andre områdene.

Nasjonale/lokale og tverrsektorielle/sektorvise kvalitetssystemer

Dette handler om forholdet mellom nasjonale/lokale og tverrsektorielle/sektorvise kvalitetssystemer. I sin gjennomgang finner Hooley at ingen av de seks landene har ett enkelt nasjonalt, tverrsektorielt system for kvalitet i karriereveiledning. Årsakene til dette er flere, og handler om forholdet mellom nasjonalt og regionalt styringsnivå, men også forskjeller i tjenestens innhold i ulike sektorer. Hooley understreker at mangelen på et felles system ikke nødvendigvis innebærer at kvaliteten på tjenester blir forringet. Som han skriver: «Many of the participants in this research see value in devolved and decentred approaches to quality assurance that allow sectors, jurisdictions or even individual providers or professionals to define quality» (Hooley, 2019, s. vii).

Sammenvevde eller separate kvalitetssystemer

En hovedutfordring i alle landene som ble undersøkt, er at karriereveiledning blir tilbudt som del av et mer omfattende tjenestetilbud som allerede har eksisterende kvalitetssikringssystemer. Dette leder til spørsmålet om man for karriereveiledning bør tilstrebe egne kvalitetssystemer, eller søke integrasjon i allerede etablerte systemer.

Utvikling av kvalitetssystemene

I de fleste landene som er undersøkt, har kvalitetssystemene vokst fram over tid, gjennom lange prosesser hvor ulike aktører har vært involvert, forskjellige perspektiver har blitt drøftet og løsninger har blitt valgt.

Implementering og styring

Det siste perspektivet Hooley (2019) løfter fram, er betydningen av spredning og implementering. Han trekker fram følgende suksessfaktorer for at et nasjonalt system skal kunne få fotfeste i praksis: «clear reasons to engage; consequences for failing to engage; advocacy and support; and clear and effective governance» (s. viii). Det er altså snakk om ulike typer insentiver og styring for å få til vellykket spredning og implementering.

Kvalitetsområdene i norsk sammenheng

Her kan du lese en kort gjennomgang av praksis i Norge sett opp mot eksempler på tiltak i andre lands kvalitetssystemer. Det er viktig å understreke at denne gjennomgangen ikke er basert på samme datainnsamlingsmetode og type datagrunnlag som ble brukt i undersøkelsen av de seks andre landene (Hooley, 2019). Denne gjennomgangen baseres på omtalen av norsk kvalitetssikringsarbeid i NOU 2016:7, kombinert med mindre spørringer til sentrale aktører (eksempelvis Utdanningsdirektoratet). Gjennomgangen skal tjenes som eksempler på allerede eksisterende tiltak i en norsk sammenheng, den er ikke utfyllende.

Gitt prosjektets mandat er det i gjennomgangen nedenfor hovedfokus på nasjonale initiativer. I den sammenheng er det viktig å bemerke at det pågår mye kvalitetsutviklingsarbeid i regi av fylkeskommuner, regionale nettverk og internt i organisasjoner og virksomheter som ikke vil bli trukket fram her. Som i Hooleys rapport er de påfølgende avsnittene av deskriptiv art.

Politikkutvikling

Sett opp mot eksemplene i punkt 1.5 (Kvalitetssikring av karriereveiledning – hva og hvordan), finnes det flere relevante tiltak å trekke fram i norsk kontekst knyttet til dette kvalitetsområdet. Samtidig er disse, på samme måte som i landene Hooley har undersøkt (2019) utelukkende sektorvise eller målgruppespesifikke initiativ. Utdanningsdirektoratet innhenter jevnlig inn data om utdannings- og yrkesrådgivningen i ungdoms- og videregående skole, hovedsakelig gjennom Elevundersøkelsen og Lærlingeundersøkelsen. Dette er imidlertid begrenset til kun ett eller få spørsmål og gir lite grunnlag for å vurdere om politikkutformingen for rådgivningen i skolen er god nok. De henter også jevnlig data fra Oppfølgingstjenesten. Tidvis har karriereveiledning vært del av Utdanningsdirektoratets spørreundersøkelser og tema for utrednings- eller forskningsoppdrag, eksempelvis knyttet til rådgivning i barneskolen (Mordal, Buland & Mathiesen, 2018). De fylkesvise karrieresentrene leverer årlige rapporter som blant annet handler om hvor mange som har brukt deres tjenester, alder og andre kjennetegn ved brukerne, hvor mange individuelle karriereveiledningssamtaler, kurs og gruppeveiledninger de har avholdt, osv.

Det finnes få evalueringsrapporter som sammenstiller resultater fra ulike evalueringer av karriereveiledning i Norge. Et unntak er rapporten Karriereveiledning: Behov, utbytte og betydning (Berge, Larsen, Gravås, Holm, Lønvik & Midttun, 2015) som beskriver og sammenstiller funn fra en befolkningsundersøkelse og tre undersøkelser knyttet til karriereveiledning i fylkesvise karrieresentre. Rapporten viser at ulike veisøkere har ulike behov. Den peker videre på karriereveiledningens betydning for mennesker som har svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet, og betydningen av at det er tilstrekkelig kapasitet til å møte etterspørselen etter karriereveiledning.

Når det gjelder anbefalingen om involvering av ulike aktører i politikkutforming, kan Nasjonalt forum for karriereveiledning nevnes. Forumets hensikt er å gi sentrale aktører mulighet til å drøfte status, utvikling og problemstillinger i karriereveiledningsfeltet. Et annet eksempel på involvering er Nasjonal koordineringsgruppe for karriereveiledning. Den ledes av Kompetanse Norge, og har som formål å drøfte og diskutere aktuelle innsatsområder og strategier. Gruppen kan også fremme forslag til løsninger som kan implementeres i bestående styringslinjer. Koordineringsgruppen består i tillegg til Kompetanse Norge av representanter med lederansvar fra Utdanningsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, Universitets- og høgskolerådet og Nasjonalt fagskoleråd.

Hyppige gjennomganger av styringsdokumenter/politikkutforming og en samlet, tverrsektoriell, årlig utgivelse som handler om implementering om betydning/utbytte av igangsatt politikk knyttet til karriereveiledningsfeltet, er av eksemplene Hooley (2019) trekker fram fra sine undersøkelser av andre land. I norsk sammenheng finnes det i liten grad eksempler på at slike initiativer blir gjennomført.

Organisasjoner

I norsk sammenheng kan følgende trekkes frem som eksempler på sikring og utvikling av kvalitet hos organisasjoner som tilbyr karriereveiledningstjenester: Elevundersøkelsen er et eksempel på integrering av karriereveiledningstema i større undersøkelser. Rådgivning er fast tema hver høst i Elevundersøkelsen for 10. trinn, og er representert med ett obligatorisk spørsmål: Om elevene, så langt i ungdomskolen, opplever at de har fått et godt grunnlag for videre valg av utdanning og yrke. Andre tilleggsspørsmål er valgfrie for skolene, men gir mulighet for å gå nærmere inn på de ulike elementene i rådgivingen for skoler som ønsker dette (rådgiving om videre utdanning, rådgiving om videre yrkesvalg, faget utdanningsvalg, individuell veiledning med mer). Det samme gjelder for Vg1, der det faste og obligatoriske spørsmålet er: Hvor fornøyd er du med den rådgivingen du fikk om valg av utdanning og yrke på ungdomsskolen? De valgfrie tilleggsspørsmålene omhandler utdannings- og yrkesrådgivning, veien videre og yrkesretting.

Per i dag finnes det norsk sammenheng i liten grad ordninger for tilbydere for å vurdere egne tilbud opp mot fastsatte utbyttestandarder (benchmarks). Det finnes heller ikke ordninger for å tilby utmerkelser til «godkjente» og fremragende tilbydere. Når det gjelder tilbud om finansiering for nyutvikling og/eller videreutvikling av tjenestetilbud, er det noen eksempler på dette. De er primært knyttet til konkrete politiske satsninger, som for eksempel utvikling av bedre karriereveiledning som del av integreringsarbeid.

Prosesser

Når det gjelder å sikre kvalitet på veiledningsprosesser, finnes det få eksempler på nasjonale initiativ eller tiltak. Et eksempel på tiltak iverksatt for å utvikle metoder og framgangsmåter, er imidlertid tilbudet om webinarer knyttet til digital karriereveiledning, utviklet av Kompetanse Norge. Hensikten her har blant annet vært å motivere til økt bruk av, og øke bevisstheten om, digitale verktøy og plattformer som ressurs i karriereveiledningen. Et annet eksempel er NAV sin veiledningsplattform. Selv om denne ikke kun er utviklet for karriereveiledning, inneholder den relevante ressurser for kontinuerlig kvalitetsarbeid for NAV-veiledere og en egen modul i «karriereorientert veiledning».

Praktikere

Det finnes flere eksempler i ulike sektorer i norsk sammenheng på nasjonale initiativer eller satsinger for å sikre kvaliteten blant praktikere som jobber med karriereveiledning. Eksempler på dette er etiske retningslinjer for rådgivere i skolen (utviklet av Rådgiverforum Norge), for de offentlige karrieresentrene (utviklet i samarbeid mellom karrieresentrene og Kompetanse Norge) og for karrieretjenestene ved høyere utdanningsinstitusjoner (utviklet av Karrieresenteret ved UiO, vedtatt av Forum for karriereservice i høyere utdanning). Videre kan Utdanningsdirektoratets anbefalinger, «Anbefalt formell kompetanse og veiledende kompetansekriterier for rådgivere i skolen[1]», trekkes fram som eksempel på spesifisering av hvilke kvalifikasjoner som kreves for å inneha en rolle som karriereveileder. Disse er formulert som anbefalinger og ikke krav, men de gir likevel retning for hva som forventes av rådgivere i skolen. I Norge har det fram til nå ikke vært noen tradisjon for tiltak som registre over godkjente karriereveiledere, regulering av rollen karriereveileder eller at tilgang til offentlig finansiering bestemmes av den enkeltes karriereveileders kvalifikasjoner.

Utbytte

Det kan argumenteres for at de veiledende kompetansekriteriene for rådgivning i skolen implisitt inneholder oversikt over forventet utbytte av karriereveiledning.[2] Når det gjelder oversikt over hvilke utdanninger/jobber som elever/studenter får når de har fullført utdanningen sin, finnes det systematisk innsamlet informasjon. Dette gjelder særlig fra overgangen fra grunnopplæring og inn i jobb eller videre utdanning, men en finner det også i UH-sektorens kandidatundersøkelser og i Nav sin statistikk.

Brukermedvirkning

Både i skolen (Elevundersøkelsen), UH-sektoren og de fylkesvise karrieresentrene er det rutiner for undersøkelser omkring bruk og brukertilfredshet knyttet til tjenestene. Utover egne initiativ fra forskningsmiljøer ved enkelte universiteter og høgskoler (for eksempel Andreassen, 2016), gjennomføres det ikke større spørreundersøkelser over tid. Når det gjelder forskning omkring brukeres behov og perspektiver, gjennomfører Kompetanse Norge undersøkelser i den voksne delen av befolkningen omkring deres interesse for, utbytte av og behov for karriereveiledning (for eksempel Vox, nå Kompetanse Norge, 2011). Når det gjelder involvering av brukerrepresentanter, finnes det noen få eksempler på dette, blant annet gjennom representasjon fra ulike brukergrupper som Elevorganisasjonen og Norsk studentorganisasjon i Nasjonalt forum for karriereveiledning. Det finnes midlertid ingen systematiske nasjonale initiativ for å kreve tilbakemelding fra brukere som ledd i godkjenning og vurdering av karriereveilederes egnethet.

Kvalitetsrammeverket i en videre kontekst

Å få på plass Nasjonalt kvalitetsrammeverk er en viktig milepæl i arbeidet med kvalitetsutvikling i karriereveiledning. Det må sees på som del av en større prosess knyttet til å profesjonalisere og kvalitetssikre norsk karriereveiledning. Kvalitetsrammeverkets deler er sentrale komponenter i et kvalitetssystem, og fokuset på karriereveilederne som profesjonelle aktører er tydelig. Profesjonsforskeren Monica Nerland (2011) skriver at profesjonalisering av et felt blant annet karakteriseres av «en felles etisk overbygning og et kollektivt sett av verdier som klargjør profesjonens samfunnsmandat og gir retningslinjer for arbeidet» (s. 182). NOU 2016:7 sier, med støtte i Brante (2011): «Nyere definisjoner av profesjon tar utgangspunkt i «kunnskapsbaserte grupper» der profesjonen utgjør yrker som gir adgang til den høyeste vitenskapsbaserte kunnskapen innen et visst område. Det gir legitimitet og autoritet. Innenfor en profesjon må kompetanse- og utdanningskrav være oppfylt for å kunne arbeide i yrket og bruke yrkestittelen.»

En interessant debatt som kan komme i kjølvannet av en etablering av kompetansestandarder og etiske retningslinjer, handler om i hvilken grad karriereveiledning er på vei til å bli en profesjon eller ei i Norge. Dette er et spørsmål som har vært debattert en stund. I 2011 beskrev Nerland karriereveiledning som et felt på vei mot en profesjonsorganisering. Men ut fra noen vanlige profesjonskriterier, som forankring i egen kunnskapsbase, utdanningsnivå, beskyttet posisjon på arbeidsmarkedet, autonomi og selvråderett, konkluderte Nerland (2011) på det tidspunktet med at feltet ikke helt var der ennå. Og kanskje var full profesjonell autonomi heller ikke målet. Hvordan ser dette bildet ut i dag?

Siden 2011 har vi fått enda flere tegn på at utviklingen går mot profesjonalisering. Etablering av en master i karriereveiledning, som startet opp ved Høgskolen i Innlandet og Universitetet i Sørøst-Norge i 2014, og det nasjonale kvalitetsrammeverket, utgjør to signifikante tegn. Uavhengig av profesjonsstempel eller ei kan vi slå fast at med nasjonale kompetansestandarder og etiske retningslinjer for karriereveiledning på plass er vi et langt skritt nærmere målet om profesjonell utøvelse av karriereveiledning på tvers av sektor. Det vil ha svært mye å si for kvaliteten på tjenestene. Sammen med satsing på flere av de andre kvalitetsområdene, både innenfor rammen av kvalitetsrammeverket og gjennom sektorspesifikke og lokale tiltak og prosesser, er vi på vei mot økt kvalitet og profesjonalitet i norsk karriereveiledning. Det vil gi økt utbytte av tjenestene, for individ og samfunn.