Evaluering av fagskolemeldingen

Innledning og bakgrunn

Gjennom Meld. St. 9 (2016-2017) Fagfolk for fremtiden – Fagskoleutdanning (også omtalt som fagskolemeldingen) foreslo regjeringen til sammen 48 tiltak som skulle bidra til å styrke og videreutvikle fagskolesektoren. Det foreslåtte spekteret av tiltak treffer fagskolesektoren bredt og på flere nivå, og forutsetter bruk av flere sentrale virkemidler fra nasjonale myndigheters side for å bidra til endring og nå nasjonale målsetninger for fagskolesektoren. Tiltakene knyttes i fagskolemeldingen opp mot fire hovedmålsetninger:

• Studentene skal engasjere seg i faget og lykkes i utdanningen
• Fagmiljøene skal ha oppdatert og praksisnær fag- og yrkeskompetanse
• Fagskolene skal tilby utdanning som arbeidslivet trenger og studentene ønsker
• Fagskolesektoren skal være godt organisert, med tydelig eierskap og god styring

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) har gitt Deloitte i oppdrag å gjennomføre en evaluering av fagskolemeldingen.

Det er tidligere publisert to delrapporter i forbindelse med evalueringen. En statusrapport om implementering av tiltakene i fagskolemeldingen (Deloitte, 2021), og en egen delrapport om finansieringssystemet (Deloitte, 2022). Denne rapporten er sluttrapport fra evalueringen, og omhandler en helhetlig undersøkelse og vurdering av virkninger av tiltakene i fagskolemeldingen, og måloppnåelse sett opp mot de mål og visjoner som ble fremmet gjennom fagskolemeldingen. Rapporten tar for seg tre hovedtema som er sentrale i fagskolemeldingen, og som tiltakene er knyttet opp mot:

• Kunnskapsgrunnlaget
• Organisering og styring
• Kvalitetsarbeid

I rapporten drøfter vi blant annet hvorvidt kunnskapsgrunnlaget for sektoren har blitt bedre som følge av tiltak i fagskolemeldingen, hvordan kunnskapsgrunnlaget benyttes i kvalitetsarbeidet, og hvilke mangler det eventuelt er ved kunnskapsgrunnlaget i dag. Videre drøfter vi hvorvidt iverksatte tiltak har bidratt til bedre styring i sektoren, hvilke roller ulike offentlige aktører har inn mot fagskolenes kvalitetsarbeid, og i hvilken grad og hvordan arbeidslivet spiller en rolle i styringen og utviklingen av fagskolene. Til sist drøfter vi prosessene som er knyttet til de ulike kvalitetshevende tiltakene, og hvordan de har virket inn på kvaliteten i sektoren, samt på den samlede måloppnåelsen i henhold til mål og ambisjoner som ble fremmet i fagskolemeldingen.

De siste års utvikling i sektoren

Fra 2014 har det skjedd store endringer i fagskolesektoren. Det ble gjennom NOU 2014:14, Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg, pekt på en rekke utfordringer i sektoren. Disse var både knyttet til fagskolens uklare og svake status i det norske utdanningssystemet, utfordringer knyttet til styring og organisering av sektoren, for svak kvalitet i utdanningstilbudene, for svak kobling til arbeidslivets kompetansebehov og et komplisert og lite forutsigbart finansieringssystem.

Gjennom Fagskolemeldingen ble det foreslått 48 tiltak som skulle adressere disse utfordringene og styrke og videreutvikle fagskolesektoren, og i etterkant har blant annet både ny fagskolelov og ny fagskoleforskrift trått i kraft. Også andre hendelser har preget sektoren. Alle regjeringer har siden fagskolemeldingen ble innført, hatt ambisjoner for utvikling av sektoren. Den store veksten i finansieringen til sektoren, herunder statlige driftsmidler, er imidlertid spesielt knyttet til Solberg-regjeringens tiltak for å redusere de negative virkningene av covid 19-pandemien, der det ble tilført midler til en betydelig økning i studieplasser. Det er også tilført betydelige midler gjennom bransjeprogrammer og Industrifagskolen, med en vektlegging av kortere og mer fleksible utdanningstilbud.

Ser man på utviklingen i tall, er det et tydelig bilde: Det har vært en omfattende konsolidering av offentlige fagskoler, vekst i antall studenter og antall nye studieplasser, og en økning i den totale finansieringen i sektoren. Særpreget til sektoren, med en høy andel studenter på nettbaserte tilbud og studier på deltid, samt en eldre studentmasse enn i universitets- og høyskolesektoren, blir bare tydeligere og tydeligere.

Implementering av tiltak i fagskolemeldingen

I februar 2021 publiserte Deloitte første delrapport i evaluering av fagskolemeldingen. Rapporten presenterte status for implementering av de 48 tiltakene i fagskolemeldingen per januar 2021, herunder om tiltak var gjennomført, om tiltak var under arbeid/delvis gjennomført og om det var tiltak som hadde status som ikke fulgt opp. I forbindelse med arbeidet med sluttrapport for evalueringen, har vi på nytt sett på tiltakene som ved publiseringen av første delrapport hadde status enten som under arbeid/delvis gjennomført eller ikke fulgt opp. I tillegg har vi i forbindelse med den nye gjennomgangen av tiltakene innført en ny kategori; avsluttet/ikke prioritert fulgt opp. Gjennomgangen viser at flere tiltak har endret status siden sist, der enda flere tiltak nå har status som gjennomført.

Kunnskapsgrunnlaget

Flere av tiltakene i fagskolemeldingen var spesifikt innrettet mot å styrke kunnskapsgrunnlaget i sektoren, og disse tiltakene er i all hovedsak gjennomført. I flere tilfeller dreier det seg om undersøkelser rettet mot studenter eller tidligere studenter, blant annet inkludering av fagskolestudenter i Studiebarometeret og Levekårsundersøkelsen, samt gjennomføring av kandidatundersøkelser. Selv om disse tiltakene er gjennomført, viser evalueringen at det blant aktører i sektoren er en oppfatning om at disse undersøkelsene ikke er tilstrekkelig godt tilpasset høyere yrkesfaglig utdanning, og at det er behov for en del videre arbeid for å sikre undersøkelsenes treffsikkerhet. Manglende tilpasning og treffsikkerhet oppleves å medføre mangler ved kunnskapsgrunnlaget, både ved at færre studenter svarer på undersøkelsene når de opplever at de ikke «treffer dem», og ved at man ikke fremskaffer tilstrekkelig relevant informasjon.

Deloitte mener det er viktig at disse tilbakemeldingene følges opp, slik at undersøkelsene i enda større grad enn i dag kan gi et godt kunnskapsgrunnlag for kvalitetsarbeidet i sektoren. Samtidig kommer det tydelig frem i evalueringen at blant annet Studiebarometeret også i dag gir viktig informasjon inn mot fagskolenes kvalitetsarbeid, og at det generelt sett oppleves at det har vært en positiv utvikling når det gjelder sektorens kunnskapsgrunnlag.

Andre tiltak rettet mot å forbedre kunnskapsgrunnlaget er også gjennomført, og har resultert i rapporter som omhandler tema det har vært identifisert behov for mer kunnskap om. Rapportene har i flere tilfeller utgjort grunnlaget for videre arbeid og tiltak fra statlige myndigheters side, for å legge til rette for fagskolenes kvalitetsarbeid. For eksempel gjelder dette endringer i omtale av fagmiljø i fagskoleforskriften, og ulike aktiviteter for å bistå fagskolene i arbeidet med å tilrettelegge for studenter med ulike funksjonsnedsettelser.

En viktig del av kunnskapsgrunnlaget om sektoren, som er sentralt for blant annet nasjonale myndigheters arbeid inn mot sektoren, er statistikk basert på rapportering fra fagskolene og fylkeskommunene. Her er det en del svakheter som i stor grad skyldes feil i rapporteringen. Statistikken utgjør et viktig grunnlag for nasjonale myndigheters styring, og er også viktig for gjennomføring av analyser og undersøkelser som kan bidra til å styrke kunnskapsgrunnlaget. Det er slik Deloitte ser det derfor viktig at HK-dir fortsetter å følge opp datakvaliteten og jobbe med tiltak for å forbedre denne.

Når det gjelder behov for ytterligere kunnskapsgrunnlag, er det mange aktører i sektoren som bekrefter behovet for en ny kostnadskartlegging, noe det fra nasjonalt hold arbeides med som del av oppfølgingen av andre delrapport i evalueringen (Deloitte, 2022). I tillegg er det mange aktører som peker på viktigheten av mer kunnskap om kompetansebehov både på kort og lengre sikt. I denne forbindelse fremheves også behov for en nasjonal koordinering av denne kunnskapen. Per i dag synes ikke kompetansebehovsutvalgets arbeid å dekke kunnskapsbehovene i sektoren på et tilstrekkelig detaljeringsnivå, selv om utvalgets temarapport i 2022 spesifikt omhandlet høyere yrkesfaglig utdanning (Kompetansebehovsutvalget, 2022). Deloitte mener det er viktig at det gjøres en vurdering av hvilket kunnskapsbehov sektoren har på dette området, og hvordan det best kan dekkes.

Organisering og styring

Gjennom fagskolemeldingen ble det foreslått ti tiltak rettet mot målsetningen om at fagskolene skal være godt organisert, med tydelig eierskap og god styring. Flere av tiltakene i meldingen omhandler sammensetning av fagskolenes styrer og tydeliggjøring av styrets myndighet og ansvar, herunder styrkede rettigheter for studenters og ansattes medvirkning i fagskolenes styrer. I tillegg omhandler et av tiltakene arbeids- og næringslivets representasjon i fagskolenes styrer. Det ble også foreslått tiltak rettet mot finansieringen av sektoren. Sistnevnte tiltak er nærmere omtalt i andre delrapport fra evalueringen (Deloitte, 2022).

Evalueringen viser at selv om det pekes på en positiv utvikling i sektoren, er det tydelig at det fortsatt er behov for å tydeliggjøre organiseringen og styring av sektoren ytterligere.

Studentmedvirkningen i sektoren er krevende. Selv om rettighetene til studentmedvirkning i styret formelt er ivaretatt, er det vanskelig å få til god studentmedvirkning i praksis. Dette henger sammen med fagskolenes egenart, og studentenes egenart. Mange fagskolestudenter tar deltidsutdanninger og mange av utdanningene er nettbaserte (med eller uten samlinger), i tillegg er mange utdanninger av kort varighet. Studentene innenfor høyere yrkesfaglig utdanning er også betydelig eldre enn studentene ved universiteter og høyskoler, og mange av studentene er allerede etablert i arbeidslivet og har familie. Disse faktorene bidrar til å forklare at studentmedvirkningen i praksis kan være krevende. Både tidsaspektet og det at mange av utdanningene ikke er campusbaserte, gjør at færre studenter engasjerer seg i studentorganene og som studentrepresentanter, i tillegg til at det er vanskelig å få kontinuitet i ulike verv. Selv om studentene selv har et ansvar for å engasjere seg, er det viktig at fagskolene og sektoren samlet jobber for å finne måter å øke studentmedvirkningen på – ikke bare formelt, men også reelt.

Det pekes på en rekke utfordringer med det fylkeskommunale ansvaret for fagskoler. Utfordringer gjelder flere ulike forhold. Blant annet viser evalueringen utfordringer knyttet til fylkeskommunens rolle som eier, og hvilke rammer som gjelder for fylkeskommunens styring av egne fagskoler. Det synes å være behov for å tydeliggjøre hvilke rammer fylkeskommunen som eier har til å styre fagskolene, sett opp mot rollen styret har som øverste ansvarlige styringsorgan. Det pekes også på en rekke utfordringer med at fylkeskommunale fagskoler må bruke system og avtaler som i liten grad er tilpasset sektoren, blant annet når det gjelder tariffavtaler for ansatte og bruk av det studieadministrative systemet Visma in School. Deloitte mener dette er viktig å følge opp for å sikre at fylkeskommunalt eierskap ikke er til hinder for en god utvikling i sektoren. Vi merker oss at flere representanter for fylkeskommunale fagskoler mener at man i lys av en del av disse utfordringene bør ta diskusjonen om hvorvidt fylkeskommunalt eierskap av fagskoler er hensiktsmessig.

Videre er det pekt på utfordringer knyttet til fylkeskommunen som ansvarlig for regional kompetansepolitikk. I evalueringen kommer det frem at det er delte oppfatninger i sektoren når det gjelder om fylkeskommunen oppleves å ta en aktiv rolle i å kartlegge kompetansebehov i regionen, og at det er ulike tilnærminger til dette. Det synes også å være et tydelig behov for å etablere systemer knyttet til å kartlegge og prioritere nasjonale kompetansebehov. Som omtalt over synes ikke kompetansebehovsutvalgets arbeid å dekke kunnskapsbehovene fagskolene og fylkeskommunene har per i dag på et tilstrekkelig detaljeringsnivå. Deloitte mener også at det er viktig at tiltaket om å etablere dialogmøter mellom KD og fylkeskommunene blir effektuert, slik at det blir sikret at fylkeskommunenes ansvar for sektoren, inkludert ansvaret knyttet til å kartlegge kompetansebehov, i tilstrekkelig grad blir fulgt opp.

Det er videre tydelig at det er behov for å klargjøre hvordan fylkeskommunene skal skille sine roller som eier på den ene siden, og forvalter på den andre siden. Det er både ulik organisering, oppmerksomhet og praksis mellom fylkeskommunene på dette området, og fagskolene som må forholde seg til ulike fylkeskommuner opplever stor variasjon i hvordan dette blir håndtert. Dette er et tema som også er omtalt i andre delrapport fra evalueringen (Deloitte, 2022).

NOKUT er en sentral aktør for å sikre kvalitet i utdanningstilbudene, men gjennomgående pekes det på store utfordringer med NOKUTs arbeid med akkreditering som følge av svært lang saksbehandlingstid. Konsekvensen er at fagskolene må vente lenge på å starte opp nye utdanningstilbud som det er behov for i arbeidslivet. Deloitte mener det må sikres at kapasitet hos NOKUT ikke blir en barriere for utviklingen av sektoren og til hinder for at sektoren kan tilby utdanninger som arbeidslivet trenger og som studentene etterspør. Økt antall fagområdeakkrediteringer vil kunne avhjelpe noe av denne situasjonen. Samtidig mener vi at det er viktig å være oppmerksom på risikoen for at det kun er et fåtall av fagskolene som nyter godt av dette virkemiddelet. En ønsket effekt av et eventuelt økt antall fagområdeakkrediteringer, må være at saksbehandlingstiden i NOKUT også reduseres, og vi mener det er viktig å følge dette tett opp. Samtidig merker vi oss at det er en relativt høy andel akkrediteringssøknader som får avslag. Deloitte mener derfor at det også bør vurderes tiltak i lys av dette, med det formål å øke kvaliteten på søknadene.

Når det gjelder tiltak som er knyttet til at arbeidslivet skal være tett koblet på fagskolesektoren, er det også identifisert noen forbedringsområder, selv om det tydelig fremkommer gjennom evalueringen at involvering av arbeidslivet har stor betydning og i mange tilfeller fungerer godt. Det synes å være ulike tilnærminger og praksiser knyttet til samarbeid med relevant arbeids- og næringsliv, og man vet per i dag lite om hvilke effekter ulike samarbeidsformer og samarbeidsarenaer har, og innenfor hvilken kontekst de eventuelt fungerer godt eller mindre godt. Som et ledd i den videre utviklingen, mener vi det er behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget på dette området. Deloitte mener det kan være hensiktsmessig at det gjennomføres en studie av ulike tilnærminger til samarbeidet, og hvordan ulike samarbeidsformer og arenaer kan bidra til arbeidslivsrelevans. Mer kunnskap om hvordan samarbeidet foregår i praksis, og ulike erfaringer knyttet til samarbeid, kan fungere som inspirasjon for sektoren og som grunnlag for deling av beste praksis.

Evalueringen viser også behov for å avklare hvilken rolle de nasjonale fagrådene skal ha i sektoren, for å sikre en mest mulig hensiktsmessig involvering i det videre utviklingsarbeidet.

Kvalitet i høyere yrkesfaglig utdanning

I fagskolemeldingen legges det vekt på at kvalitet i utdanning og opplæring på alle nivå er et av regjeringens viktigste mål, og det fremheves at hovedmålet i fagskolemeldingen er en «(…) fagskoleutdanning som er av god kvalitet og tilpasset arbeidslivets behov.» (Meld.St.9 (2016-2017) Fagfolk for fremtiden; side 6.)

Det gjøres videre rede for kvalitetsbegrepet som benyttes i meldingen, og hvilke forhold som må være på plass for å sikre god kvalitet.

I fagskolemeldingen fremheves det at en rekke forhold må være på plass for at en utdanning skal være god, og følgende nevnes:

• Lover og regler
• Administrasjon, bygg, utstyr og økonomi til ledelsen av fagskolen
• Den faglige, praktiske og pedagogiske tilretteleggingen av utdanningen
• Lærernes kompetanse
• Studentenes forutsetninger, motivasjon og innsats i utdanningen
• Relevans for arbeidslivet

Det legges til at blant annet følgende faktorer bidrar til å påvirke utdanningskvaliteten:

• Opptakskrav til utdanningene
• Innholdet i, utformingen og tilretteleggingen av utdanningsprogrammet
• Samspillet med arbeids- og næringsliv
• De ansattes samlede kompetanse
• Studentenes læringsmiljø

De ulike faktorene som må være på plass for å sikre en god kvalitet i utdanningen, og som påvirker utdanningskvaliteten, rommer forhold som faller inn under alle de fire hovedmålsetningene som presenteres i fagskolemeldingen. Som nevnt over er de 48 tiltakene som foreslår i fagskolemeldingen knyttet opp mot de fire hovedmålsetningene, og alle tiltakene kan dermed anses som kvalitetshevende tiltak.

Evalueringen viser at det er gjort et betydelig arbeid for å utvikle fagskolene og sektoren som helhet de senere årene. Gjennomgående har det vært en positiv utvikling på en rekke områder som er viktige for å sikre økt kvalitet i utdanningene. Også når det gjelder synlighet og attraktivitet oppleves det generelt å ha vært en positiv utvikling, noe som gjenspeiles i økningen i studenttallet innenfor høyere yrkesfaglig utdanning. Imidlertid er det også enkelte utfordringer og noen dilemmaer som det er viktig å ta tak i for å sikre at sektoren fortsetter å utvikle seg i en positiv retning, og for å nå målene i fagskolemeldingen.

Deloitte mener blant annet at det er viktig å ikke undervurdere effekten som ligger i bruken av begreper. I evalueringen er det mange som viser til at det enkelttiltaket som har hatt størst betydning for sektorens utvikling, har vært at begrepet høyere yrkesfaglig utdanning har blitt innført som betegnelse på fagskoleutdanning. Med bakgrunn i dette, mener vi at man med fordel kan være mer bevisst i hele sektoren på bruk av begrepet høyere yrkesfaglig utdanning i stedet for fagskoleutdanning. I samsvar med innspill fra enkelte aktører i forbindelse med evalueringen, mener vi også at man bør vurdere om det kan være hensiktsmessig å benytte begrepet høyere yrkesfaglig utdanning som betegnelse på det som i dag heter Nasjonalt fagskoleråd.

Vi merker oss også at innføringen av studiepoeng ses på som svært viktig i sektoren, og det er flere som henviser til at overgangen til studiepoeng har vært avgjørende for anerkjennelsen og for å tydeliggjøre høyere yrkesfaglig utdanning som en utdanning på nivået over videregående utdanning. Samtidig er det flere som kommenterer at innføring av studiepoeng mest har vært en «kosmetisk» endring, og at man – særlig fra universitets- og høyskolesektoren (UH-sektoren) – opplever en manglende anerkjennelse av studiepoengene studentene oppnår gjennom høyere yrkesfaglig utdanning. Evalueringen viser at det er ulike oppfatninger og forventninger på dette punktet, og Deloitte mener at statlige myndigheter bør initiere en dialog med fagskolene og eventuelle andre sentrale aktører i sektoren, for å drøfte betydningen av studiepoeng og opplevde utfordringer. I denne forbindelse vil det også være viktig å avklare eventuelle misforståelser. Innføringen av studiepoeng anses av mange som et viktig tiltak i fagskolemeldingen, og vi mener derfor det er sentralt å avklare de spørsmål og utfordringer aktører i sektoren peker på, både av hensyn til studentene og utdanningsinstitusjonene.

Et annet tiltak som er rettet direkte mot studentene og deres trivsel og velferd er retten til medlemskap i studentsamskipnad. I forbindelse med Stortingets behandling av fagskolemeldingen, vedtok Stortinget også følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen i forbindelse med evalueringen av de kvalitetshevende tiltakene vurdere om fagskoler etter bestemte kriterier bør ha plikt til medlemskap i studentsamskipnad.» (Vedtak nr. 642, 2. mai 2017)

Evalueringen viser blandede erfaringer når det gjelder viktigheten av dette tiltaket, og dette henger sammen med egenarten til høyere yrkesfaglig utdanning og studentmassen i sektoren. Mange utdanninger er nett- eller samlingsbaserte, og studentene er ofte deltidsstudenter og betydelig eldre enn studentene ved universiteter og høyskoler. Disse karakteristikaene innebærer at medlemskap i studentsamskipnad bare oppleves som relevant for deler av studentmassen. Basert på evalueringen som er gjennomført, er det Deloitte sin klare oppfatning at det er viktig med en rett til tilknytning til studentsamskipnad, men at det ikke bør innføres noen plikt.

I fagskolemeldingen ble det også foreslått en rekke tiltak som omhandler overganger mellom høyere yrkesfaglig utdanning og universitets- og høyskoleutdanning. Dette er en gruppe tiltak som i varierende grad er fulgt opp, og i den grad det finnes overgangsordninger per i dag er dette basert på lokale avtaler. Sistnevnte er også i stor grad i samsvar med intensjonene i fagskolemeldingen, der det ble henvist til at det fra statlig side ikke skulle etableres en felles norm for innpassing. Basert på de siste års erfaringer, og det begrensede omfanget av overgangsordninger som er etablert fem år etter fagskolemeldingen, finner likevel Deloitte grunn til å stille spørsmål ved hvorvidt statlige myndigheter hadde for store forventninger til den samlede utdanningssektorens ønske om og vilje til å etablere overgangsordninger. Fra fagskolesektoren er det ganske mange som gir uttrykk for at det er behov for mer felles løsninger. Deloitte er enig i at det er uheldig både at man ikke får på plass overgangsordninger i utgangspunktet, og at lokale avtaler får utslag i form av at studenter med identisk bakgrunn får ulike muligheter ulike steder. Samtidig er det også noen utfordringer knyttet til det å finne felles løsninger for en så sammensatt sektor som fagskolesektoren, med svært ulike utdanningstilbud og svært ulike utdanningsinstitusjoner. Vi mener likevel dette er noe som bør vurderes, for å imøtekomme noen av utfordringene som påpekes fra fagskolesektorens side. Det videre arbeidet på dette området bør bygge på erfaringer fra de syv prosjektene som har mottatt støtte for å finne modeller for overgangsordninger.

I tillegg vil Deloitte fremheve viktigheten av å drøfte kvalitetsbegrepet, og vurdere om og eventuelt hvordan man kan synliggjøre enda bedre enn i dag hva som er å anse som kjennetegn på god kvalitet. I den forbindelse mener vi også det er relevant å ha en diskusjon rundt undervisningstimetallet i høyere yrkesfaglig utdanning, med hensyn til hva som er en hensiktsmessig utvikling og hva undervisningstimetall betyr – eller ikke betyr – for kvaliteten i utdanningen. I evalueringen henviser ledelsen ved flere fagskoler til at den nære tilknytningen de fylkeskommunale fagskolene har hatt til videregående opplæring, har medført at man i høyere yrkesfaglig utdanning har samme antall undervisningstimer som i videregående opplæring. Dette omtales som både kostbart og lite hensiktsmessig innenfor høyere yrkesfaglig utdanning. På den annen side er det også enkelte rektorer som stiller spørsmål ved kvaliteten i utdanningen når antall undervisningstimer reduseres. Dette viser ulike tilnærminger til kvalitet i utdanningen, og er dermed et viktig spørsmål å diskutere med tanke på ambisjonene om høy kvalitet i utdanningene.

Fagmiljø er et annet tema som er nært relatert til kvalitetsarbeidet. I evalueringen er det mange som bekrefter viktigheten av konsolideringer4 for å få solide fagmiljø, og enkelte uttrykker skepsis når det gjelder hvorvidt de mindre institusjonene i sektoren er i stand til å opprettholde høy kvalitet i utdanningene, og drive utviklingsarbeid. Samtidig vises det også til utfordringer med rekruttering av fagpersonell, og betydelig konkurranse med næringslivet når det gjelder ansettelser. Ved flere av de store, fylkeskommunale fagskolene kommenteres det at fylkeskommunalt eierskap, og den lønnspolitikken som følger med det, er en vesentlig begrensning i så måte. Enkelte viser til at man står i fare for å måtte legge ned utdanningstilbud og/eller ikke klarer å bygge opp nye utdanningstilbud, på grunn av rekrutteringsutfordringene.

I denne forbindelse henviser representanter for en god del fagskoler også til dilemma som følger av den økte prosjektfinansieringen man har sett i sektoren de siste årene. Bransjeprogrammene og industrifagskolen nevnes konkret i den sammenheng. Det blir påpekt at det ikke er mulig å foreta faste ansettelser med kortsiktig prosjektfinansiering. Dermed er det flere som gir uttrykk for at det økende omfanget av prosjektfinansiering bidrar til å undergrave og hindre satsingen på solide fagmiljø. Deloitte mener dette er en svært viktig problemstilling, som må tas tak i. Dette dreier seg imidlertid også om en større problemstilling i sektoren, som er relatert til manglende forutsigbarhet og som vi også trakk frem i andre delrapport i evalueringen. Det er Deloitte sin vurdering at det er viktig at man fra statlig hold vurderer tiltak som kan bidra til økt forutsigbarhet i sektoren, som grunnlag for et planmessig arbeid med både utviklingen av fagmiljøet og utvikling av utdanningstilbud som arbeidslivet trenger.

Selv om det gjennomgående blir vist til en positiv utvikling, mer solide fagmiljø og økt profesjonalitet i sektoren, er det også en del aktører som trekker frem utfordringer relatert til det at fagskolesektoren er svært sammensatt. Det henvises blant annet til at noen små aktører, som av enkelte anses som mindre seriøse og profesjonelle enn andre og større aktører, hindrer utviklingen for sektoren som helhet blant annet ved å påvirke sektorens attraktivitet negativt. Den store variasjonen medfører også at ambisjonene og målsetningene for utviklingsarbeidet og for hva høyere yrkesfaglig utdanning skal være, nødvendigvis er ganske ulike internt i sektoren. Med bakgrunn i dette finner Deloitte grunn til å stille spørsmål ved om det er «for stortstrekk i laget», og da særlig med tanke på om målsetningene og ambisjonene som deler av sektoren uttrykker veldig tydelig, kan nås med en sektor med så stor variasjon som man ser innenfor det som i dag er høyere yrkesfaglig utdanning. Ambisjonene og ønskene om akkreditering på høyere nivå i NKR-rammeverket er en sak som gjør det viktig å drøfte hva sektoren egentlig skal være. En eventuell mulighet til akkreditering på høyere nivå vil mest sannsynlig bare være aktuelt for en relativt liten del av sektoren. Samtidig er dette den samme delen av sektoren som er opptatt av likestilling med UH-sektoren, og som fremhever studiepoeng og betegnelsen høyere yrkesfaglig utdanning som viktig. En endring her vil sannsynligvis bidra til enda større «strekk i laget» og enda større variasjoner og ulikheter i sektoren. I teorien kan dette være mulig, men det er viktig å spørre seg om det også er mulig i praksis. Kan man løfte en sektor og oppnå ambisiøse målsetninger, blant annet for kvalitet, profesjonalitet, attraktivitet osv. når det er så store interne variasjoner? Og deler sektoren i det hele tatt de samme ambisjonene? Det mener vi også det er viktig å spørre seg i denne sammenheng. Det er, basert på disse betraktningene, Deloittes vurdering at det er behov for å gjøre en ny vurdering av hvilke typer institusjoner det er naturlig at inngår i sektoren, i lys av de ambisjonene og målsetningene som fremmes om blant annet akkreditering på høyere nivå i NKR.

Konklusjon og anbefalinger

Gjennomgående gis det i evalueringen uttrykk for at fagskolesektoren har vært gjennom en positiv utvikling de senere årene. I stor grad tilskrives dette tiltak som fremgår av fagskolemeldingen, samt den oppmerksomhet rundt sektoren som blant annet fagskolemeldingen har bidratt til. Det er nå kun et fåtall av tiltakene i fagskolemeldingen som ikke er fulgt opp. Oppmerksomheten som de senere årene har vært rettet mot høyere yrkesfaglig utdanning, blant annet i forbindelse med Utdanningsløftet, anses også som en viktig drivkraft i seg selv.

Samtidig ser vi at det fremdeles er behov for å arbeide videre for å realisere de ønskede effektene av tiltakene, og for å nå målene og ambisjonene som ble fremmet gjennom fagskolemeldingen. Når det gjelder kunnskapsgrunnlaget, er det blant annet behov for ytterligere kunnskap om kompetansebehovene i arbeidslivet, og da særlig de nasjonale kompetansebehovene. I tillegg er det behov for mer kunnskap om ulike samarbeidsformer og samarbeidsarenaer mellom fagskoler og arbeids- og næringslivet, og effektene av disse. Det er også viktig å jobbe videre med blant annet undersøkelser rettet mot studenter for å sikre at de gir et godt kunnskapsgrunnlag.

Videre er det fremdeles behov for tiltak for å sikre tydeligere organisering og styring i sektoren, og fylkeskommunenes ulike roller bør etter vår vurdering tas opp til diskusjon igjen basert på de mange innspillene om ulike utfordringer både knyttet til forvalterrollen, eierrollen og ansvaret for regional kompetansepolitikk. Det er ikke nødvendigvis slik at ikke fylkeskommunene skal ha disse ulike rollene, men det er etter vår vurdering viktig å gjøre en del avklaringer i denne forbindelse, og vurdere mulige løsninger på utfordringer og dilemmaer som kommer frem i evalueringen. I denne sammenheng mener vi, som påpekt også i andre delrapport i evalueringen, at oppfølging av tiltaket i fagskolemeldingen om å etablere en arena for dialog mellom regionene og KD, bør følges opp. Når det gjelder ulike roller i sektoren, vil vi også trekke frem viktigheten av at det iverksettes tiltak for å redusere NOKUTs saksbehandlingstid i forbindelse med behandling av akkrediteringssøknader. Det er Deloittes vurdering at dagens saksbehandlingstid er en vesentlig hindring for å nå målene i fagskolemeldingen. Økt antall fagområdeakkrediteringer kan sannsynligvis bidra positivt i denne sammenheng, men det bør også vurderes andre tiltak med tanke på å redusere saksbehandlingstiden.

En annen vesentlig hindring for utviklingen og for måloppnåelse, er manglende forutsigbarhet med hensyn til vekst og finansiering. Som omtalt i andre delrapport i evalueringen, handler dette i stor grad om en opplevelse fra sektoren om underfinansiering, i tillegg til at det det er betydelig frustrasjon fra fagskolenes side med tanke på at uttalte mål om 1000 nye studieplasser per år så langt ikke har blitt realisert. Deloitte vil i denne forbindelse understreke viktigheten av at vår anbefaling om en ny kostnadskartlegging, med påfølgende vurderinger knyttet til felles tilskuddssatser, følges opp. Høringen Kunnskapsdepartementet har gjennomført, viste også at denne anbefalingen har bred støtte i sektoren. Videre er det vår vurdering at det bør etterstrebes økt forutsigbarhet også når det gjelder utviklingsarbeid, endringer i utdanningstilbudene og vekst. Dette handler blant annet om å kunne planlegge opprettelse av nye studieplasser i et litt lengre perspektiv enn man har hatt mulighet til så langt, og å redusere avhengigheten av kortsiktige prosjektmidler. Vi vil også fremheve det dilemmaet som påpekes i evalueringen, med at prosjektfinansiering kan bidra til å undergrave og hindre satsingen på solide fagmiljø. Dette mener vi er en vesentlig problemstilling, som må tas tak i.

Vi merker oss også at fagskolesektoren fremdeles er en svært sammensatt sektor, og at dette i seg selv oppfattes som en hindring for måloppnåelse av en del av de større aktørene i sektoren. Det stilles spørsmål både ved kvalitetsarbeid og seriøsitet, og vi spør oss hvorvidt det er mulig at det er for stort «strekk i laget» med tanke på målene sektoren jobber mot, og ambisjonene deler av sektoren uttrykker. Deloitte mener derfor at det er behov for å gjøre en ny vurdering av hva fagskolesektoren skal være, og hvilke typer institusjoner det er naturlig at inngår i sektoren, i lys av de ambisjonene og målsetningene som fremmes om blant annet akkreditering på høyere nivå i NKR, forventninger til et solid fagmiljø mv.

Selv om det har vært en markant utvikling i sektoren de siste årene, og det er mange indikasjoner på både økt kvalitet, økt attraktivitet, økt synlighet, og blant annet bedre tilpasninger til arbeidslivets behov, så er det også en del vesentlige utfordringer med tanke på den videre utviklingen i sektoren. Deloitte kommer derfor med flere anbefalinger som vi mener kan bidra til å forbedre kunnskapsgrunnlaget ytterligere, legge grunnlag for en videre forbedring når det gjelder organisering og styring, samt øke kvaliteten og attraktiviteten til høyere yrkesfaglig utdanning også i årene som kommer.

Våre anbefalinger er listet opp i syv punkter med underpunkter i kapittel 7 i rapporten.