Kunnskap om studenter med funksjonsnedsettelse

Eurostudent-undersøkelsene fra 2016, 2019 og 2022 viser at antallet studenter med behov for tilrettelegging har økt de siste årene. Dette kan tolkes som en positiv utvikling, der flere blir bevisste sine rettigheter og utdanning fremstår som mer tilgjengelig. Samtidig er det en betydelig økning i andelen studenter som rapporterer om psykiske helseutfordringer i studietiden. Dette er en bekymringsfull utvikling.

Parallelt med økningen er det en lavere andel enn tidligere som mener funksjons­nedsettelsen er begrensende. Det kan være en indikasjon på at det jobbes mer og bedre med universell utforming og tilrettelegging. Et slik bilde bekreftes delvis av institusjons­undersøkelsen, der få av institusjonene svarer at studentene i liten eller svært liten grad får det de trenger. Samtidig er det under halvparten som svarer at studentene i stor eller svært stor grad får behovene dekket i forbindelse med undervisning og læremidler. Når det gjelder eksamen er institusjonene enda mer positive, der over åtte av ti svarer at studentene får det de trenger i studiesituasjonen.

I 2016 svarte 49,6 prosent at funksjonsnedsettelsen ikke var begrensende i studie­situasjonen. I 2019 hadde dette gått kraftig ned til 26,6 prosent, for så å øke igjen til 31,1 prosent av studentene. Selv om andelen som mener funksjonsnedsettelsen er begrensende har gått ned mellom de to siste undersøkelsene, så har andelen som mener funksjonsnedsettelsen er svært begrensende faktisk økt fra tidligere undersøkelser. Det kan bety, slik tilretteleggerne påpeker, at det blir flere studenter som trenger mer omfattende tilrettelegging. Eurostudent 8 (2022) viser at de største gruppene av studenter som opplever funksjonsnedsettelsen som begrensende, er grupper som ofte trenger annen type tilrettelegging enn de mer enkle tilretteleggingstiltakene. Dette er studenter med kroniske sykdommer, psykiske lidelser og ulike typer av lærevansker. Merk også at mange studenter rapporterer om at de har flere funksjonsnedsettelser. Samlet kan dette forsterke inntrykket av at det er mer omfattende tilretteleggingsarbeid enn tidligere.

Som tidligere vist gjennom tall fra NTNU og OsloMet er det omtrent fem prosent av studentene som har tilrettelagt eksamen. Institusjonsundersøkelsen bekrefter at eksamenstilrettelegging stort sett er godt organisert, med tydelige prosedyrer for søknadsbehandling og vedtak. Mange studenter har enkle tilretteleggingstiltak, som utvidet tid eller praktiske justeringer. Enkelte institusjoner fremhever samtidig at de opplever tungvinte søknadsprosesser, og at studentene ofte må søke om det samme flere ganger. Det er derfor absolutt rom for forbedringer også når det gjelder eksamens­tilrettelegging.

Mens den tradisjonelle eksamenstilretteleggingen ofte er enkel å gjennomføre, viser undersøkelser at andre tilretteleggingsbehov blir stadig mer komplekse og tidkrevende. Studentene har i større grad enn før sammensatte utfordringer som krever tverrfaglige løsninger, noe som igjen stiller høyere krav til koordinering og fleksibilitet ved utdanningsinstitusjonene, også opp mot andre forvaltningsorgan slik vi så i kapittel 4. Denne økningen i saksmengde legger press på allerede pressede ressurser, og institusjonene må i større grad finne systemer for å håndtere økt etterspørsel etter tilretteleggingstiltak. Det blir da viktig å effektivisere og forenkle prosesser som frigir tid til å jobbe hensiktsmessig med de mer utfordrende problemstillingene.

Institusjonsundersøkelsen viser at økonomi og ressursmangel er en sentral utfordring i arbeidet med universell utforming og individuell tilrettelegging. 43 prosent av alle respondentene peker på økonomi som en barriere for arbeidet med universell utforming, og tilsvarende tall gjelder for hvilke utfordringer man møter i arbeidet med tilrettelegging.

Det er viktig å være oppmerksom på at de tre institusjonsnivåene (sentralt nivå, fakultetsnivå og instituttnivå) har ulik oppfatning av om det er økonomi som er problemet. Når det gjelder tilrettelegging har 19 prosent av respondentene på institusjonsnivået valgt økonomi som en av tre viktigste hindre, mens tilsvarende tall på henholdsvis fakultets- og instituttnivå er 50 og 44 prosent. Dette kan være en indikasjon på at finansiering av tilretteleggingstjenester i større grad tilhører sentralleddet, og at fakultetene opplever å ha begrensede ressurser til sin del av arbeidet. Som nevnt melder institusjonene om en stadig økende saksmengde, noe som legger press på de eksisterende administrative ressursene også på fakultet og institutt. Mange tilretteleggere forteller at de ikke har tilstrekkelig tid til å følge opp enkeltsaker grundig, samtidig som mye av kapasiteten brukes på saksbehandling.

Samtidig viser undersøkelsen at utfordringene ikke utelukkende handler om manglende midler, men også om hvordan eksisterende ressurser organiseres og prioriteres. Flere institusjoner peker på utfordringer knyttet til samarbeid mellom ulike enheter i organisasjonen. Blant annet oppleves koordineringen mellom administrasjon og vitenskapelig ansatte som krevende, noe som kan gjøre det vanskelig å sikre en enhetlig praksis. Dette kan føre til ulik tilgang på støtte for studentene, avhengig av hvordan organiseringen og samarbeidet er på den enkelte institusjon.

En utfordring som fremheves i dialogen med institusjonene, er at mange saksbehandlere bruker unødig tid på å håndtere gjentatte forespørsler, manglende dokumentasjon og varierende praksis internt. Bedre rutiner og felles retningslinjer kan bidra til å redusere tidsbruk, samtidig som det sikrer mer forutsigbarhet for studentene. Flere tilretteleggere peker også på at manglende systemer for oppfølging og vurdering av effekter gjør at institusjonene ikke alltid har oversikt over hva slags tiltak som faktisk fungerer.

En mer systematisk tilnærming til ressursbruk kan bidra til å redusere sårbarheten i dagens system, hvor tilrettelegging ofte avhenger av enkeltpersoners kompetanse og kapasitet. Det er også viktig å se tilrettelegging i sammenheng med institusjonenes generelle strategier for læringsmiljø og studentvelferd, slik at tilretteleggingsarbeidet ikke blir et isolert felt med begrensede ressurser. Dialogen med tilretteleggerne sier oss at flere enn før er i gang med en mer helhetlig systematisk gjennomgang av arbeidet med tilrettelegging.

Institusjonene har tydelige ønsker om bedre finansiering, men undersøkelsen viser også at bedre organisering, smartere ressursbruk og mer helhetlige løsninger vil kunne gi store gevinster. Vi mener at dersom universell utforming og tilrettelegging i større grad innlemmes i ordinære driftsprosesser, kan institusjonene i større grad møte studentenes behov på en mer effektiv måte og innenfor dagens økonomiske rammer. Effektivisering kan samtidig være vanskelig å få til, ut fra tidligere nevnte økning i antall studenter med tilretteleggingsbehov og endring til mer sammensatte utfordringer.

Det finnes lite statistikk om tilrettelegging i studiesituasjonen, selv om vi gjennom innspillsmøtet med tilretteleggerne fikk forståelse av at enkelte institusjoner er i ferd med å systematisere sitt kunnskapsgrunnlag på dette området. Slik det er i dag har institusjonene ingen systematisk oversikt over hvem som har funksjons­nedsettelse, og det dokumenteres ikke hva slags tilrettelegging de får. Det medfører at det blir vanskelig å vurdere utvikling og prioritere nødvendige ressurser på institusjonene. Det er behov for bedre data om målgruppen, både nasjonalt og lokalt, for å styre innsatsen mot der det virkelig er behov.

Som kapittel 4 viser, er det betydelige holdningsbarrierer knyttet til hvordan arbeidet med tilrettelegging forstås og prioriteres. Mange studenter med funksjonsnedsettelser opplever lave forventninger, ser på seg selv som annerledes og møter motstand når de ber om tilrettelegging. Noen ansatte har en misoppfatning av at tilrettelegging går på bekostning av faglig kvalitet. Dette berører svært personlige forhold som åpenhet, identitet og selvfølelse, og kan føre til at studentene føler de må jobbe hardere for å bevise sin kompetanse og sin egnethet. Funn fra NIFU og fra forskningen under prosjektet Pathways to the world of work ved NTNU, viser at negative holdninger kan føre til at enkelte vegrer seg for å starte i høyere utdanning. Dette handler ikke om å senke kravene, men om å sikre likeverdige muligheter. Samtidig mangler vi data om hvorvidt studenter faktisk avslutter studiene av slike grunner.

Tilretteleggere peker særlig på utfordringer knyttet til studenter med usynlige funksjonsnedsettelser, som lærevansker, ADHD, kroniske sykdommer og psykiske helseutfordringer. For disse studentene oppfattes behovet for tilrettelegging ikke alltid like tydelig. Samtidig er det nødvendig å tydeliggjøre grensene for tilretteleggings­plikten, da den ikke kan dekke alle ønsker og behov.

Mange institusjoner viser en tydelig vilje til å fremme mangfold og inkludering, og har gode initiativ og løsninger når det gjelder inkludering av studenter med funksjons­nedsettelser. Dette kommer til uttrykk gjennom konkrete tiltak som prosjekter for bedre tilrettelegging av undervisning og ressursgrupper for utsatte grupper, som for eksempel ADHD og autismespekterdiagnoser. Det er viktig å synliggjøre og støtte slike initiativer, slik at de kan styrkes og spres, og bidra til felles utvikling. For å motvirke diskriminerende holdninger og sikre et likeverdige læringsmiljø for alle studenter, bør temaet løftes opp i sentrale utdanningsorgan, slik som UHR Utdanning og fagstrategiske utvalg for profesjonsutdanninger. Disse kan bidra med strategier, retningslinjer og felles kvalitetskrav som fremmer inkludering i en mer helhetlig kontekst av andre oppgaver institusjonene er satt til å løse.

Et viktig funn fra institusjonsundersøkelsen er at institusjonene ofte ikke har oversikt over studentenes faktiske behov. Det kan blant annet skyldes at studentene ikke alltid formidler hva de trenger, særlig når det gjelder undervisning og praksis. Uavhengig av årsak peker dette funnet på behovet for mer kunnskap om hva studentene faktisk trenger, og hvilke løsninger som har størst effekt. Igjen peker dette på mangelen på systematiske data om studentene ut over det Eurostudentundersøkelsen gir oss i dag.

Tilretteleggere peker på at mange studenter ikke vet hvor de skal henvende seg for å få tilrettelegging. Noen får informasjon for sent, noe som kan føre til forsinkelser eller frafall. Dette er en utfordring som kan løses relativt enkelt ved å gjøre informasjonen mer synlig og tilgjengelig. Institusjonene bør ikke bare sikre at informasjonen finnes, men også at den når studentene på riktig tidspunkt og i riktige kanaler.

Manglende kunnskap om universell utforming og tilrettelegging er en gjennomgående utfordring i sektoren. Uklart regelverk, stor grad av skjønn og usikkert handlingsrom kan føre til barrierer for studentene. Denne kunnskapsbarrieren oppleves som vesentlig og bekreftes fra flere hold, på tvers av nivåer og temaer.

For å styrke arbeidet med dette saksfeltet bør det i størst mulig grad være kunnskapsbasert. HK-dir ser et behov for mer kunnskap både på institusjonsnivå og i sektoren som helhet, særlig knyttet til:

• Regelverket for universell utforming og individuell tilrettelegging
• Hva som ligger i skjønnsmessige vurderinger og institusjonelt handlingsrom
• Studentenes faktiske behov og hva som er det viktigste løsningene
• Sammenhengen mellom tilrettelegging, frafall og studiekvalitet
• Overgangen mellom tilrettelegging i utdanning og arbeidsliv

Samtidig vil økt kunnskap alene ha begrenset effekt dersom det finnes strukturelle barrierer i organiseringen av arbeidet. Vi har sett at organisatoriske forhold kan skape strukturelle barrierer som gjør det vanskeligere for studentene å gjennomføre studiene. Dette understreker behovet for en helhetlig tilnærming.

Selv om mange institusjoner har innlemmet tilrettelegging og universell utforming i sine overordnede strategiske dokumenter, ser vi en manglende institusjonell operasjonali­sering av både politiske føringer og eksisterende lovverk. Vi ser blant annet at eierskap, kunnskap og forpliktelser om disse arbeidsoppgavene ikke forankres og deles internt i organisasjonene. En ytterligere utfordring er at enkelte problemstillinger forblir uløste, og til stadighet kommer opp som problemområder på tvers av institusjonene.

Det kan være mange årsaker til at operasjonaliseringen er mangelfull:

Institusjonene opplever at det er uklarheter i tolkningen av lovverket: Lover og regelverk innebærer stor grad av skjønnsutøvelse, og åpner et stort handlingsrom for institusjonene. Det er usikkerhet rundt hva som forstås som uforholdsmessig byrdefullt, hva som ligger i faglige krav og hvordan egnet individuell tilrettelegging skal tolkes.

Institusjonene opplever at de har begrenset tid og kapasitet til å sette seg inn i lovkravene og hva de impliserer. Dette fører til variasjoner i hvordan regelverket praktiseres, og ulik praksis mellom institusjonene. Det er store forskjeller mellom institusjonene når det kommer til organiseringen av og innholdet i tilbud og tjenester til studentene.

Institusjonene opplever det som uklart hva som er studentenes faktiske behov: Funn fra institusjons­undersøkelsen og dialogen med institusjonene viser at mange av dem mangler oversikt over hvilke utfordringer som er de mest kritiske for studentene, og hvilke tiltak som har størst effekt. Det finnes få systematiske analyser av studentdata, og mye av kunnskaps­grunnlaget er basert på enkelterfaringer snarere enn helhetlige vurderinger. Denne usikkerheten kan svekke motivasjonen for å prioritere tilrettelegging og iverksette effektive tiltak.

Institusjonsundersøkelsen, litteraturgjennomgangen og innspillsmøtet avdekker at vitenskapelige ansatte generelt har lite kunnskap om studentmangfoldet, studenter med nedsatt funksjonsevne, krav om tilrettelegging og grep de kan gjøre med undervisningen for å imøtekomme en studentgruppe med ulike behov.

Alle utdanningsinstitusjoner har i dag en pedagogisk basisopplæring for nye undervisere. Allerede i Kvalitetsmeldingen ble det foreslått å etablere et pilotprosjekt for å utvikle kvaliteten i universitets- og høyskolepedagogikken gjennom integrering av perspektiver som mangfold, funksjonsnedsettelse, universell utforming og tilrettelegging (Meld. St. 16 (2016–2017)). Siden den gang har stadig flere institusjoner integrert temaene på ulike vis, men det er ingen systematikk i hva de ansatte lærer om, eller formelle krav eller anbefalinger om å ha det med. Konsekvensen er at vitenskapelige ansatte i ulik grad lærer om temaene, og mange blir stående uten gode verktøy til å inkludere studentene.

Tiltak på nasjonalt nivå

For å sikre bedre inkludering og tilrettelegging i høyere utdanning er det behov for tydeligere styringssignaler, bedre innsikt i studentenes utfordringer og mer systematisk erfaringsdeling. Vi foreslår følgende tiltak:

Styringssignaler, forventninger og oppfølging: Det er behov for tydeligere nasjonale forventninger og bedre oppfølging av hvordan institusjonene arbeider med universell utforming og tilrettelegging. Dette kan gjøres gjennom bruk av tildelingsbrev, styringsdialog og rundskriv, samt tettere oppfølging fra HK-dir. Videre kan eksisterende tilsynsordninger (NOKUT, Digitaliseringsdirektoratet og Arbeidstilsynet) bidra til å sikre at sektoren har tilstrekkelig kunnskap og gode praksiser på dette området.

Behov for bedre innsikt i studentenes faktiske behov: Det mangler systematiske studentdata om tilrettelegging og effektene av tiltak. Det er for eksempel begrenset kunnskap om studieprogresjon for studenter med nedsatt funksjonsevne, og i hvilken grad manglende universell utforming eller tilrettelegging kan påvirke forsinkelser eller frafall. En systematisk analyse av både hva studenter opplever som sine viktigste behov, forslag til løsninger og årsaker til frafall, vil kunne gi verdifull innsikt og et bedre grunnlag for målrettede tiltak. En slik kartlegging kan også bidra til å identifisere hvilke studentgrupper som møter de største barrierene for gjennomføring, og gi et tydelig kunnskapsgrunnlag for sektoren. En løsning er å legge inn variabelen funksjonsnedsettelse i eksisterende undersøkelser, men det bør også være mer inngående undersøkelser om målgruppen med jevne mellomrom.

Behov for et kvalitetssikret oppslagsverk: Institusjonene etterspør et kvalitetssikret oppslagsverk/veileder for arbeidsområdet, som også inneholder eksempler på god praksis innen universell utforming og tilrettelegging. Et slikt verktøy vil kunne bidra til mer enhetlig praksis, bedre ressursutnyttelse og økt kunnskap på tvers av sektoren. For å sikre at informasjonen er oppdatert og relevant, bør et slikt oppslagsverk utvikles i tett samarbeid med institusjonene og andre relevante aktører. HK-dir kan spille en rolle i å samle og systematisere eksisterende kunnskap, slik at sektoren får tilgang til praktiske eksempler og veiledning basert på dokumenterte erfaringer.

Innsamling av data: Det mangler studentdata som over tid ser sammenheng mellom funksjonsnedsettelse, læringsmiljø, gjennomføring og arbeidsdeltakelse. Data bør i hovedsak samles inn gjennom allerede eksisterende sektorundersøkelser.

Det er behov for bedre koordinering mellom sektorer: Studenter med funksjons­nedsettelser må ofte navigere et fragmentert støttesystem på tvers av sektorer. Det bør derfor utredes muligheter for bedre samordning mellom direktorater og andre tjenesteytere om funksjonsnedsettelse i høyere utdanning.

Tiltak på institusjonelt nivå

Selv om enkelte arbeidsområder, slik som tilrettelegging av eksamen, er godt forankret og implementert av institusjonene, er et hovedinntrykk fra gjennomgangen av arbeidsområdet at det er for lite systematisk arbeid, manglende eierskap til tematikken og fremdeles ildsjeler som er drivkraften for arbeidet.

Noen steder er pådriverrollen definert og avklart, kanskje spesielt der det finnes en tilretteleggingstjeneste. Andre steder er den mer tilfeldig, og vi ser at både vitenskapelige og administrative tar rollen som ildsjeler. Disse ildsjelene viser interesse for kunnskap om universell utforming og studenter med behov for tilrettelegging, uten at det nødvendigvis er en formelt tillagt oppgave. Dette kan på den ene siden være en fordel, fordi det sikrer engasjement og fleksibilitet, men det kan også føre til sårbarhet dersom arbeidet avhenger av enkeltpersoners initiativ.

Strategiske mål om både universell utforming og individuell tilrettelegging eksisterer ved de fleste institusjoner, men blir i mindre grad operasjonalisert i konkrete handlinger, rutiner, prosedyrer og tiltak.

Dette medfører en åpenbar risiko for at barrierer vil oppstå for studentene i en situasjon hvor tilfanget av tilretteleggingssaker vokser. Bedre systematikk og strukturer for operasjonalisering henger tett sammen med de strukturelle barrierene vi diskuterte i kapittel 4. Dette er noe institusjonene må løse selv, men utvikling og effekter bør etterspørres jevnlig.

For en bedre operasjonalisering av nasjonale forpliktelser og strategiske mål kan institusjonene gjennomføre en rekke tiltak. Vi foreslår at institusjonene sørger for:

• Tydelig ansvar og roller: Operasjonalisering innebærer å fordele ansvar mellom fakultet, institutt, studieadministrasjon og avdelinger, og bestemme hvem som har ansvar for hva. En metodikk kan være å etablere en institusjonell policy med medfølgende rutiner og prosedyrer, for eksempel for saksbehandling.
• Implementering i planverk og praksis: Det må sikres at universell utforming og tilrettelegging ikke bare er en strategi på papiret, men en integrert del av beslutninger om anskaffelser, campusutvikling, pedagogisk utvikling og vurderingsformer med mer. Her vil det naturlig nok være forskjeller mellom institusjonene, blant annet ut fra størrelse på institusjonen.
• Opplæring og kompetansebygging: Vitenskapelig og administrativt ansatte må forstå hva universell utforming og tilrettelegging innebærer. Dette kan operasjonali­seres gjennom obligatorisk opplæring for undervisere og tilretteleggings­veiledere. Temaer som mangfold, funksjonsnedsettelse, universell utforming og tilrettelegging bør innlemmes som en naturlig del av institusjonenes pedagogiske basisopplæringskurs som tilbys alle nye undervisere. Dette er enkle kompetansehevende tiltak som hver institusjon selv må ha eierskap til. At det finnes kompetansehevende tiltak ved alleinstitusjoner, bør kunne etterprøves gjennom tilstandskartlegging eller i styringsdialog. HK-dir foreslår at UHR ser på mulighetene for å inkludere mangfoldskompetanse i UHRs retningslinjer for UH-pedagogisk basiskompetanse, for å styrke undervisernes evne til å møte et bredere studentmangfold.
• Måling og oppfølging: For at strategien ikke bare skal være en intensjon, må det finnes indikatorer og måleparametere som viser om tiltakene faktisk fungerer. Dette kan innebære å følge opp studentenes opplevelse av tilrettelegging gjennom spørreundersøkelser, eller å ta inn funksjonsnedsettelse som indikatorer i ordinære interne kontrollmekanismer ved institusjonene.
• Samarbeid og koordinering: Manglende koordinering mellom aktører gjelder også på lokalt nivå, og vi har sett hvordan enkeltinstitusjoner med suksess har sørget for bedre lokal forankring og felles problemløsning med for eksempel Nav og kommuner. Vi anbefaler å etablere en fast dialogarena mellom enkeltinstitusjoner og relevante aktører for å sikre bedre samordning av lokale støttetjenester.