Retningslinjer og verktøy for ansvarlig internasjonalt kunnskapssamarbeid

Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (HK-dir) og Forskningsrådet har fått i oppdrag fra Kunnskapsdepartementet (KD) å utarbeide retningslinjer for ansvarlig internasjonalt samarbeid.

Formålet er å bidra til kunnskap om muligheter og utfordringer i internasjonalt kunnskapssamarbeid. Målgruppen er universiteter, høyskoler, samt instituttsektoren og andre institusjoner med internasjonalt samarbeid om forskning, innovasjon og høyere utdanning. Retningslinjene vil også være relevante for helseforetak og norske bedrifter. I og med at institutter både er selskaper, stiftelser og forvaltningsorganer, eid eller styrt av ulike departementer, går vi ikke inn i detaljer knyttet til sikkerhetsstyring av instituttsektoren.

Bakteppet er en sikkerhetspolitisk situasjon i endring og økt stormaktsrivalisering, der kunnskap og teknologiutvikling står sentralt. Meld. St. 9 (2022-2023) Nasjonal kontroll og digital motstandskraft for å ivareta nasjonal sikkerhet - Så åpent som mulig, så sikkert som nødvendig, peker på et komplekst trusselbilde. Begrepet sammensatte, eller hybride, trusler, viser til handlinger utført av statlige og ikke-statlige aktører, som har som mål å skape splid og destabilisering, undergrave tillit og svekke politiske systemer. Strategiene kan være langsiktige, både åpne og fordekte, og omfatte ulike virkemidler, som økonomiske, politiske, sivile, militære, og informasjons- og etterretningsmessige.

Den norske kunnskapssektoren er internasjonalt orientert og forvalter og utvikler kunnskap på høyt nivå. Internasjonalisering er ønsket politikk og en forutsetning for at norske fagmiljøer skal kunne følge den internasjonale kunnskapsutviklingen. Samarbeid med fagmiljø i andre land er en integrert del av forskning og høyere utdanning. Samtidig gjør det sektoren utsatt og sårbar. De nasjonale risiko- og trusselvurderingene har i flere år pekt på kunnskapssektoren som et mål for utenlandsk etterretning og påvirkning. Kjente eksempler er digitale angrep, utplassering av studenter og ureglementert bruk av laboratoriefasiliteter blant gjesteforskere. Finansielle bindinger og avhengigheter kan også føre til ulike former for press.

En rekke land, samt internasjonale organisasjoner som EU og OECD, har nylig publisert retningslinjer for ansvarlig internasjonalt samarbeid. Arbeidet internasjonalt, særlig i EU, er også en viktig del av konteksten for arbeidet med norske retningslinjer. OECD (Integrity and Security in the Global Research Ecosystem) legger til grunn at akademisk frihet og samarbeid må anerkjennes som grunnleggende prinsipper i det globale forskningssystemet og at sikkerhet bør være en integrert bestanddel i nasjonale og institusjonelle rammeverk for forskningsetikk. Rapporten slår fast at ivaretagelse av nasjonale sikkerhetsinteresser må balanseres mot åpenhet og samarbeid i forskning, og at det må være forholdsmessighet i vurderingene.

I norsk sammenheng ble prinsippet om ansvarlighet i internasjonalt samarbeid introdusert i den nye Panoramastrategien (2021-2027) for kunnskapssamarbeid med prioriterte land utenfor Europa (USA, Canada, Brasil, India, Sør-Afrika, Russland, Kina, Japan og Korea). Betydningen av god balanse mellom åpenhet og aktsomhet trekkes også frem i den nye Meld. St. 5 (2022–2023) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning (2023-2032).

Oppdraget fra KD legger til grunn at ivaretagelse av nasjonale sikkerhetsinteresser må balanseres mot fortsatt åpenhet i norsk forskning og høyere utdanning. Sektoren må rustes for å kunne håndtere det komplekse utfordringsbildet, samtidig som internasjonalt samarbeid opprettholdes og styrkes. KD vektlegger også ivaretakelse av akademisk frihet og forskningsetiske standarder. Åpen forskning og deling er viktige forskningspolitiske målsetninger.

Hensikten med retningslinjene er at de skal være en ressurs i arbeidet med å planlegge internasjonalt kunnskapssamarbeid, slik at ulike hensyn best mulig kan ivaretas og balanseres. Retningslinjene skal ikke brukes i styring av sektoren, men være et praktisk verktøy for institusjoner og fagmiljø. Det vil fremdeles være institusjonene og fagmiljøene selv som vurderer hvem de skal inngå samarbeid med, ut fra egne planer og prioriteringer, gitt at dette foregår i tråd med gjeldende regelverk.

Oppdraget fra KD legger videre til grunn at retningslinjene skal ha relevans uavhengig av land og fag. Mange problemstillinger er landuavhengige. Samarbeidskonstellasjoner, verdikjeder, eierskap og digitale flater er i dag også utpreget multinasjonale. Bindinger og nasjonalt opphav kan være vanskelig å avdekke. Likefullt vil spesielle utfordringer knytte seg til bestemte land. Et sentralt råd i rapporten er derfor å bygge kompetanse om samarbeidsland og partnerinstitusjoner. Også når det gjelder fag vil det være varierende utfordringer. Samtidig kan utfordringene variere fra prosjekt til prosjekt innenfor samme fagområde. Det generelle rådet rapporten gir, er å kartlegge egne interesser, verdier og sårbarheter, og være bevisst hva som må sikres ved avtaleinngåelse i det enkelte samarbeidsprosjekt.

En del tiltak som er foreslått i rapporten er frivillige, og må vurderes ut fra institusjonelle behov, det konkrete samarbeidets karakter og den spesifikke nasjonale og internasjonale konteksten det inngår i. Andre tiltak er pålagt ved lov og forskrifter. Det gjelder en del systemer og rutiner for sikkerhet i egen organisasjonen, eksportkontroll og relasjoner til land som er underlagt norske sanksjoner.

Proporsjonalitet er et viktig prinsipp. Tiltak må være tilpasset risikobildet i det enkelte tilfelle. Risiko kan reduseres, men ikke elimineres. Det er svært viktig å unngå at systemer for sikkerhetshåndtering legger unødvendige begrensninger på samarbeid og kunnskapsutveksling. Forskningsfronten er internasjonal. Land Norge ikke har sikkerhetspolitisk samarbeid med, som Kina, ligger i tet på flere områder. Nasjonal sikkerhet og beredskap avhenger også av tilgang til kunnskap internasjonalt. Det er videre viktig å være bevisst at økt oppmerksomhet rundt sikkerhet og internasjonale trusler, dersom det ikke håndteres på en god og nyansert måte, kan ha uheldige konsekvenser i form av innskrenket ytringsrom, mistillit og stigmatisering av grupper og enkeltpersoner.

Nøkkelen til godt internasjonalt samarbeid ligger i god planlegging. Formålet med samarbeidsprosjektet og forutsetninger for at det skal lykkes må være gjennomtenkt. Vurderinger av risikofaktorer må bygge på kunnskap og gjøres på et tidlig tidspunkt og underveis i samarbeidet. Dette gjelder spesielt vurderinger av hva som skal deles i det enkelte prosjekt. Nødvendige systemer og ansvarsfordeling knyttet til risikohåndtering må være på plass. Ikke minst er samarbeid og informasjonsutveksling viktig, både ved den enkelte institusjon, på tvers i sektoren og mellom institusjoner og myndigheter. Dialog mellom institusjoner og myndigheter er viktig, også for å sikre rammer for sikkerhetsstyring i kunnskapssektoren som ikke unødig hindrer internasjonalt samarbeid og den internasjonale kunnskapsflyten som forskning er helt avhengig av.

Forslaget til norske retningslinjer som presenteres i denne rapporten henter mye inspirasjon fra internasjonale ressurser og retningslinjer. Særlig relevant er EU, som norske forsknings- og utdanningsinstitusjoner er knyttet til gjennom det europeiske utdannings- og forskningsområdet. Systemer for sikkerhetshåndtering bør i størst mulig grad være harmonisert med resten av Europa, for å legge til rette for samarbeid i Horisont Europa og Erasmus+. Et viktig referansedokument har vært EU rapporten Tackling Foreign Interference (2022).

Samtidig må arbeidet med ansvarlig internasjonalt samarbeid være tilpasset en norsk kontekst. Utfordringsbildet er et annet i Norge enn i mange andre land. Utdannings- og forskningsinstitusjoner i land som USA, Storbritannia og Australia, har hatt omfattende internasjonal rekruttering av ansatte og ikke minst studenter, som utgjør en viktig inntektskilde. Mange institusjoner har også etablert campuser i andre land. Norske høyere utdannings- og forskningsinstitusjoner er små i en internasjonal målestokk. De har stor autonomi og en utpreget flat struktur sammenlignet med mange institusjoner internasjonalt. Stor grad av frihet innebærer stort ansvar for den enkelte institusjon, forsker og underviser. Det kan oppleves utfordrende. På den andre siden vil en relativt liten sektor og kort avstand mellom institusjoner og myndigheter kunne legge til rette for dialog og informasjonsdeling. Flere norske institusjoner har den senere tiden utviklet egne ressurser og retningslinjer for ansvarlig internasjonalt samarbeid. Enkelte ressurser som er åpent tilgjengelige er delt i denne rapporten. Det er viktig å legge til rette for ytterligere erfarings- og informasjonsdeling fremover.

Som del av dette prosjektet ble det lyst ut et anbud for å få utført en kartleggingsstudie av hvilke utfordringer norske forsknings- og høyere utdanningsmiljøer opplever gjennom internasjonale kontaktpunkt og samhandlingsflater, og hvordan disse håndteres. Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI) fikk oppdraget.

Resultatene er publisert i rapporten Utfordrende kunnskapssamarbeid: Etiske og sikkerhetsrelaterte utfordringer som forskere og kunnskapsinstitusjoner møter i internasjonalt samarbeid (2022).

Studien dekker alle vitenskapelige disipliner og favner de fleste akkrediterte høyere utdanningsinstitusjoner og forskningsinstitutt som mottar statlig grunnfinansiering i Norge. Spørreundersøkelser ble sendt ut til tre utvalg: 200 forskere med prosjektstøtte fra tilskuddsordningene INTPART og UTFORSK, 30 akkrediterte universitet og høyskoler i Norge ved den sentrale ledelsen, og forskningsinstitutt som i 2022 har mottatt grunnfinansiering fra Forskningsrådet. I tillegg ble det gjennomført fokusgruppeintervju og intervju med enkeltpersoner, både faglige og administrativt ansatte fra ulike fagmiljøer og nivå.

Overordnede funn i NUPIs studie tyder på at forskere og kunnskapsinstitusjoner i Norge ikke opplever uhåndterlige etiske og sikkerhetsrelaterte utfordringer knyttet til internasjonalt samarbeid. Opplevelsene er imidlertid delte. Datagrunnlaget gir ikke grunnlag for å si noe om omfang av utfordringer innenfor ulike fagområder, men noen typer utfordringer er mer vanlige innenfor noen fag. Mange er vant til å håndtere ulike typer risiko og er tilfredse med måten det gjøres på. Samtidig opplever mange at utfordringene blir flere og mer krevende å håndtere.

Det er behov for mer kunnskap om utfordringer kunnskapssektoren møter gjennom internasjonale samarbeid og kontaktflater. Bildet er variert, og det vil være nyttig med mer innsikt i situasjonen innenfor ulike fagområder. Det er også ønskelig å kartlegge studentenes erfaringer. NUPI-studien indikerer at dette er et område institusjonene mangler god oversikt over, noe flere informanter uttrykker bekymring for.

Rapporten er delt inn i ulike tematiske bolker. Under hver bolk redegjøres det først kort for den aktuelle tematikken, inkludert lovverk og politikk der det er aktuelt. Deretter presenteres anbefalte vurderinger og fremgangsmåter. Retningslinjene er strukturert etter ulike brukergrupper, der dette er naturlig. Deler av retningslinjene er rettet inn mot institusjonens ledelse og administrasjon (f.eks. HR- avdeling, forskningsadministrativ avdeling, internasjonalt kontor, IT-seksjon), andre er utformet som ressurser for forskere og undervisere som skal etablere eller videreutvikle internasjonale samarbeidsprosjekter.

Innledningsvis er det en ordliste med definisjoner av sentrale begrep. Begrepet «verdi» avklares innledningsvis, ettersom det i rapporten har en dobbel betydning. Det viser for det første til normer og prinsipper, som akademisk frihet. For det andre brukes det om alt som er beskyttelsesverdig og kan trues. I Veileder i risiko- og sårbarhetsanalyser for kunnskapssektoren, utviklet av Råd for samfunnssikkerhet og beredskap i kunnskapssektoren (Beredskapsrådet), utpekes liv og helse, informasjon, materielle verdier og omdømme som eksempler på verdier. Rapportens siste del er viet myndighetsnivået, der det gis en oversikt over ulike myndighetsorganer og deres ansvarsområder.

Mye av arbeidet med retningslinjene har bestått i å fremskaffe en oversikt over lov- og regelverk, politiske føringer, eksisterende rapporter, ressurser, veiledere og retningslinjer på ulike områder, og presentere disse samlet. Det er lenket til ulike kilder i teksten. I tillegg er det en samlet oversikt over ressurser og rapporter bakerst, organisert etter tema. Mange relevante forskrifter, retningslinjer, veiledere og policyer er under revisjon, og det vil være behov for å oppdatere disse retningslinjene etter hvert som rammebetingelsene endres.