Mentor for studenter med funksjonsnedsettelse

Mentor er et tiltak hjemlet i Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften) [6]. Mentor kan benyttes i kombinasjon med tiltakene arbeidstrening, opplæring, midlertidig lønnstilskudd eller varig lønnstilskudd. Tiltaksforskriftens § 5-2 beskriver innholdet i mentorordningen: «Mentoren kan gi praktisk bistand, veiledning og opplæring i arbeidsrelaterte ferdigheter, tilpasset den enkelte deltakers individuelle behov.»

I rundskriv til tiltaksforskriften [7] utdypes det at bistanden kan omfatte faglig støtte fra medstudent: «Mentor er en ordning for frikjøp av en arbeidskollega eller medstudent for tiltaksdeltakere eller arbeidstakere med behov for nødvendig faglig, sosial og praktisk støtte på arbeidsplassen eller opplæringsstedet».

Det er ikke gitt føringer på hva praktisk bistand kan innebære, men i praksis er det ikke slik at studentmentorer har oppgaver knyttet til personlig praktisk bistand; som bistand i forbindelse med spising eller toalettbesøk.

Mentor kan også benyttes til likemannsarbeid slik at personer i samme livssituasjon, med egen erfaring og kompetanse om tilsvarende type funksjonsnedsettelse bistår med hjelp, støtte og veiledning.

Tiltakets varighet

Felles for alle arbeidsmarkedstiltak er at varighet og omfang skal tilpasses deltakerens individuelle behov, innenfor de begrensninger som gjelder for det enkelte tiltaket. For personer med nedsatt arbeidsevne kan tiltaket mentor, i likhet med tiltaket opplæring, gis i inntil tre år.

Mens mulig varighet på mentorperioden er klart definert, er intensiteten (timetall) på mentorstøtten ikke det. I rundskrivet til tiltaksforskriften heter det at omfang og varighet av tiltaket bør revideres hyppig med sikte på en passende nedtrapping av tiltaket [8].

Lønn

Tilskudd til mentor tilsvarer mentors ordinære timelønn for det antall timer som er avtalt for mentoroppgaven. Rundskriv til tiltaksforskriften sier at for ikke-ansatte arbeidstakere bør timelønnsatsene for brukerstyrte personlige assistenter legges til grunn for avtalen med mentor. Ikke-ansatte arbeidstakere omtales gjerne som frilansere eller oppdragstakere og har ikke de samme rettigheter etter blant annet arbeidsmiljøloven og ferieloven, som ansatte arbeidstakere (fast eller midlertidig).

Hvor mange har tiltakene mentor og opplæring?

Oxford Research og Proba samfunnsanalyse evaluerte mentortiltaket i 2018. Evalueringen skulle dokumentere hvordan tiltaket brukes, og gjøre vurderinger av tiltaket og resultatene. Evalueringen er ikke en effektevaluering. I perioden januar 2012 - juni 2018 ble det gitt til sammen 23233 tilsagn til 5879 virksomheter fordelt på 8762 kandidater [9]. Av disse var 1063 (12 %) registrert i utdanning samtidig med mentortiltaket [10]. Høyere utdanning er ikke skilt ut som egen kategori i rapporten, og det kan antas at utdanning her også omfatter opplæring gjennom kurs, videregående skole og fagskole. Den totale bruken av mentor har vært økende siden 2012, da tiltaket ble benyttet av 385 personer. I 2017 ble mentor benyttet av 2393 personer [11].

Ekstern evaluering av NAVs mentortiltak

Oxford Researchs evaluering oppsummerer at både kandidatene, mentorene, virksomhetene og NAV-ansatte har gjennomgående positive erfaringer med mentorordningen. Evalueringen peker på noen endringsbehov: Lengre tidshorisont for det enkelte mentortilsagnet, økning i tilskuddsbeløpet for å tillate mer frikjøp av mentorens tid, og mer oppfølging fra NAV overfor virksomhetene og kandidatene som etterlyser det [12].

Oxford Research undersøkte hva innholdet i mentorrelasjonen som regel innebærer. I spørreskjema til virksomheter som har mottatt mentortilskudd bes virksomhetene velge ett av fem alternativ for hva som best beskriver innholdet i bistanden. 61% sier Faglig bistand (f.eks opplæring i systemer og prosedyrer), 25% sier Psykososial bistand (f.eks. stressmestring, støttesamtaler for brukers utfordringer, mv.) [13].

Evalueringen anbefaler at begrunnelsene for hvordan tiltaket kan brukes blir tydeliggjort [14]. Det fremkommer at det er stor variasjon i hvordan mentortiltaket brukes, hvilke virksomheter som bruker mentortiltaket, hvem som er kandidatene, og om det benyttes i kombinasjon med andre tiltak. Kandidatens behov, og formålet med tiltaket varierer også, og de intervjuede virksomhetene og veilederne har ulike oppfatninger av hvilke brukergrupper mentortiltaket brukes for [15].

I Oxford Researchs vurdering av hvem mentortiltaket egner seg for, vises det til at mentortiltaket forutsetter at kandidaten er i utdanning, på et tiltak eller på en arbeidsplass. Dersom kandidaten har svært dårlige forutsetninger for å fungere på stedet, må det forventes at mentortiltaket har lite å tilføre. Oxford Research anser det må ligge en realistisk forventning i bunnen om at kandidaten etter gjennomført tiltak vil være i stand til å fungere på en arbeidsplass, i et tiltak eller i utdanningen [16]. Det pekes på at det er definert klare grenser for hvor lenge tiltaket kan brukes, og at det dermed ligger i tiltakets natur at det skal dekke et midlertidig behov. For personer med varige utfordringer, må det derfor vurderes andre virkemidler [17].

Evaluator skriver at verken kandidatene eller virksomhetene viser stor refleksjon rundt hvem tiltaket bør være for [18] og evaluators vurdering er at det er nærliggende å si at tiltaket er egnet for de fleste brukerne [19]. I sammendraget trekkes det frem at bruken av mentortiltaket ser ut til å være i tråd med de prioriterte målgruppene for arbeidsmarkedstiltak i NAV [20].

Lignende oppfølgingsordninger

‘Mentor i høyere utdanning’ er et begrep med ulikt innhold, og for å unngå uklarheter når vi omtaler NAVs mentorordning, redegjøres det kort om de siste årenes forsøk på å utvikle mer allmenne mentorordninger i høyere utdanning.
På lignende vis, er det tidvis uklarheter omkring om hva som ligger i mentorstøtte i regi av NAV eller lærested – og hvilke behov kommunenes BPA-ordning skal dekke. Ikke minst i forbindelse med BPA-utvalgets [21] utredning, er grenseoppgangen mellom BPA og mentor aktualisert, så vi ser også grunn til å komme inn på BPA i sammenheng med høyere utdanning.

Andre mentorordninger i høyere utdanning

Mentorordninger ble aktualisert gjennom «kvalitetsmeldingen» (Meld. St. 16 (2016- 2017) Kultur for kvalitet i høyere utdanning) [22] og påfølgende anmodningsvedtak i Stortinget hvor Kunnskapsdepartementet bes beskrive hvordan det trinnvis kan innføres en mentorordning for bachelorstudenter og studenter i andre deler av studieløpet.

UiB-rapporten «Utredning av mentorordning i høyere utdanning»

På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet ble mentorordninger i høyere utdanning utredet av UiB og rapporten [23] ble overlevert mai 2018. I 2016 vedtok Universitetet i Bergen at alle studenter skal ta del i en faglig mentorordning innen 2019. Vedtaket kom som følge av lang tids innsats fra universitetets studentpolitikere. Ordningen skal driftes av fakultetene, og målet er at bedre oppfølging og veiledning skal føre til bedre læring og fullføring.

Utredningen fra UiB ser hovedsakelig på sine egne mentorordninger – som er mentorordninger rettet mot alle studenter i et program eller fagfelt, på bachelor og masternivå - ikke ordninger rettet mot spesifikke grupper, som studenter med funksjonsnedsettelser.

Felles for mange av mentorordningene som berøres i UiB-rapporten, er at de retter seg mot nye studenter. Formålet for disse ordningene er sosial og faglig integrering i det akademiske fellesskapet. Mer konkret er formål knyttet til å bygge ned terskelen mellom ansatte og studenter, hjelpe studentene til å bli en del av det faglige fellesskapet, bidra til at studentene får lyst til å lære og skjønne mer av studiet, samt å begrense frafall. Karrierementoring finnes i flere faser av studiene, men foregår som regel mot slutten av bachelorstudiet og i masterstudiet.

Rapporten refererer faglitteraturen for å tydeliggjøre distinksjonen mentoring og veiledning, hvor førstnevnte knyttes til strukturerte programmer for en gruppe adepter (studenten som skal lære) og mentorer, mens veiledning beskrives som en en-til-en relasjon utenfor et (mentor)program.

Utredningen viser til at mentorordninger ved UiB er mangfoldige, og at universitetet har mentorordninger både med obligatorisk og frivillig deltakelse. Avhengig av målsetting, målgruppe og ressurser, fins det eksempler på mentorordninger hvor mentor kan være vitenskapelig ansatte, eldre studenter, eller eksterne. Mentoring kan foregå både en-til-en og i gruppe, med én eller to mentorer. I UiBs mentorordninger er gruppementoringen som oftest supplert med én-til-én samtaler, enten som en fast ordning eller som et tilbud.

Status for mentorordninger for alle studenter

Universitets- og høyskolelovutvalget som 13.02.20 avga utredningen om ny universitets- og høyskolelov (NOU 2020:3), ble også bedt utrede og foreslå hvordan man trinnvis kan innføre en faglig mentorordning for alle studenter på bachelornivå i høyere utdanning. Utvalget har sett på om en mentorordning bør lovfestes eller kun følge av institusjonens egne kvalitetssikringssystemer: «En lovfesting av en mentorordning kan være med på å synliggjøre institusjonens ansvar overfor studenten. En mentorordning kan virke positivt inn på studiepoengproduksjon og gjennomføring. Studenten kan lære mer og på en bedre måte. Tiltaket kan gi studentene en mer givende studietid, gitt at ordningen fungerer etter hensikten. Utvalget mener imidlertid at å lovfeste en rett til mentorordning ikke er nødvendig eller det mest hensiktsmessige tiltaket for å oppnå slike resultater» [24].

Ved behandlingen av endringer i universitets- og høyskoleloven i juli 2021, ble det vist til at departementet i 2019 oppfordret universitetene og de statlige høyskolene å opprette en mentorordning som et tiltak for økt gjennomstrømming, trivsel og læring. Mentorordningen skal bidra til at studenter blir faglig og sosialt integrerte ved lærestedet, slik at de får best mulig utbytte av studiet og studietiden. Diku, som nå er en del av HK-dir, har ansvar for å fremme arbeidet med etablering av mentorordninger gjennom dialog og erfaringsdeling med institusjonene [25].

Diku gjennomførte i 2019 en kartlegging av status for institusjonenes arbeid med mentorordninger. Gjennom kvalitative intervjuer er 8 institusjoner omfattet. Arbeidsnotatet [26] beskriver at felles for alle institusjonene er en usikkerhet knyttet til hva en mentorordning kan være eller ikke kan være, og hvilke forventninger som er knyttet til oppdraget om å etablere mentorordninger ved institusjonene. Når det gjelder støttebehov og Dikus (HK-dirs) rolle er institusjonene tydelige på at det er et behov for å avklare mentorbegrepet samt behov for å spre kunnskap og best praksis. I dette ligger støtte til å identifisere merverdien mentorordninger kan gi – hva som er gjort og hvor det er «hull» som mentorordninger kan dekke. Om HK-dir sin rolle fremkommer det også ønsker om ordninger og programmer som institusjonene kan søke når det gjelder mentorordninger.

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA)

Brukerstyrt personlig assistanse (BPA) er en alternativ måte å organisere tjenestene praktisk og personlig bistand (personlig assistanse) på for personer med nedsatt funksjonsevne som har et langvarig og stort behov for bistand i dagliglivet, både i og utenfor hjemmet. Tjenesten skal også innebære opplæring dersom dette er hensiktsmessig. Med opplæring menes opplæring i dagliglivets gjøremål. BPA erstatter hjelp fra eksempelvis hjemmetjeneste eller personalet i omsorgsbolig.

Ved tradisjonell organisering av personlig assistanse ledes assistentene av kommunalt ansatt leder. Brukerstyringen er det sentrale ved BPA, og organisert som BPA er det mottaker av assistanse fra assistenter som har rollen som arbeidsleder. Også personer som er avhengig av bistand for å ivareta arbeidslederrollen kan få BPA.

Helsedirektoratets utarbeidet i 2015 en opplæringshåndbok [27] om hva det innebærer å få tjenester organisert som brukerstyrt personlig assistanse (BPA). Håndboken oppsummerer hva BPA omfatter: «BPA er en mer brukerstyrt organisering av tjenestene praktisk bistand og opplæring. Dette omfatter hjelp til alle dagliglivets praktiske gjøremål i hjemmet og i tilknytning til husholdningen, for eksempel innkjøp av varer, matlaging, vask av klær og bolig, legge seg, stå opp, dusje og vaske seg osv. Videre kan tjenestene bestå i assistanse til å leve et aktivt liv i fellesskap med andre» [28].

BPA-arenaer

Ifølge regjeringens rundskriv om BPA ifm. rettighetsfestingen i 2015 [29], tildeles BPA normalt ikke for den tid tjenestemottakeren er i barnehage, på skole, arbeid mv. I en uttalelse fra Sosial- og helsedirektoratet tilbake i 2007 [30] er bakgrunnen for dette at «det ikke er rimelig at sosialbudsjettet i kommunen skulle dekke utgifter til bistand under annen organisert virksomhet. Intensjonen er med andre ord at assistent i skolen skal dekkes av skolebudsjettet.» I samme uttalelse bemerker direktoratet at opplæringslovens krav til skolemyndighetene og rettigheter til elevene antas ivareta et forsvarlighetskrav i forhold til den enkeltes tilpassede behov.

BPA ved gjennomføring av høyere utdanning, inkludert høyere yrkesfaglig utdanning er et område hvor HK-dir (Avdeling for universell utforming og læringsmiljø) stadig mottar forespørsler om veiledning i spørsmål knyttet til rettigheter og økonomi. Sektorens behov for avklaringer vil forhåpentligvis bli møtt i oppfølgingen av BPA-utvalgets utredning.

BPA-utvalget

BPA-utvalget [31] ble oppnevnt i september 2019 og leverte sin utredning 15. desember 2021. I mandatet heter det at utvalget skal vurdere relevante og tilstøtende assistanseordninger på andre arenaer som for eksempel bestemmelsene om mentor, funksjonsassistanse i arbeidslivet og inkluderingstilskudd, samt UHL. § 4-3 femte ledd om tilrettelegging av studiesituasjonen for studenter med særskilte behov. I mandatet påpekes det også at BPA-ordningen skal defineres som et likestillingsverktøy, og ikke en helseordning. Utvalget skal se på hvordan BPA kan innrettes for å sikre deltakelse i arbeid, utdanning og fritidsaktiviteter. Det skal ligge til grunn at ordningen fortsatt skal være et kommunalt ansvar.

Utredningen peker på at det på samme måte som at det i dag ikke er vanlig å tildele BPA i barnehage, SFO eller skole, er det heller ikke vanlig å tildele BPA i forbindelse med høyere utdanning, inkludert høyere yrkesfaglig utdanning. Det stadfestes imidlertid at det ikke er formelle hindringer til dette:

"Dagens regulering omfatter ikke personlig assistanse i barnehage, skole, skolefritidsordning, høyere utdanning, varig tilrettelagt arbeid (VTA) eller arbeid. Samtidig er dagens regulering heller ikke til hinder for at kommunene kan vedta at disse arenaene skal omfattes av BPA-ordningen" [32].

Det trekkes videre frem at i enkelte tilfeller tildeler kommuner likevel BPA til gjennomføring av høyere utdanning, eller at det finnes tilfeller hvor studenter benytter BPA tildelt andre formål for å delta i undervisningen eller annet relatert til utdanningen. Som et eksempel vises det til at en person med mange tildelte timer pr. døgn vil kunne benytte sine personlige assistenter til yting av personlig assistanse når personen studerer, på samme måte som når personen gjennomfører andre gjøremål [33].

Utvalget mener at dagens bruk av mentorordningen innenfor høyere utdanning ikke kan gjøre en form for egenstyrt personlig assistanse overflødig. Videre sier utvalget at mentorordningen er en god og viktig ordning som funksjonshemmede studenter bør ha tilgang til.

For høyere utdannings del holder BPA-utvalget fast ved skillet mellom den faglige støtten mentorordningen er innrettet mot, og den praktiske personlige bistanden som ligger til BPA-ordningen:

«Mentorordningen er knyttet opp mot det faglige og studietekniske, og er ikke ment å rette seg mot praktisk assistanse til mer personlige oppgaver. De som jobber som mentorer er dessuten ofte medstudenter. Det kan dermed være utfordrende dersom de skal bistå med for eksempel å spise eller å gå på toalettet. Mentorordningen bør derfor i stedet kunne benyttes som et supplement til en egenstyrt personlig assistanseordning. Heller ikke tildeling av stønad til lese- og sekretærhjelp for blinde og svaksynte eller tolkehjelp for hørselshemmede bør være til hinder for at personer også tildeles en form for egenstyrt personlig assistanse til gjennomføring av høyere utdanning, dersom slik assistanse i tillegg er nødvendig» [34].

Det vil være studenter som har behov for både BPA og mentor. For studenter med behov for BPA kan en betrakte mentor som et supplement, ettersom BPA muliggjør det overordnede behovet om tilgang til å kunne være student på et fysisk lærested; mens mentor styrker de faglige forutsetningene for gjennomføring av utdanning. Det er imidlertid ingen automatikk i at studenter med behov for BPA alltid vil ha behov for mentor i tillegg.

Mens BPA-utvalget ser mentor som en ordning klart adskilt fra en egenstyrt personlig assistanseordning, påpeker utvalget at vi i dag har vi to ulike egenstyrte personlige assistanseordninger: BPA og funksjonsassistanseordningen (Funksjonsassistanse i arbeidslivet (FiA) [35]. Utvalget peker på at både en fremtidig selvstyrt personlig assistanse og funksjonsassistanse vil kunne være egnet for å dekke assistansebehov under høyere utdanning. Med det begrensede antallet studenter som vil ha behov for egenstyrt personlig assistanse mener utvalget at det bør prioriteres å sørge for at det kan tildeles egenstyrt personlig assistanse under utdanning etter kun én av disse ordningene [36].

Funksjonsassistanse i arbeidslivet er et arbeidsmarkedstiltak som administreres av NAV Hjelpemiddelsentral. Funksjonsassistanse kan tildeles personer som er yrkesaktive, har en omfattende fysisk funksjonsnedsettelse – som regel redusert bevegelighet og motorikk som varer over lengre tid – eller har sterkt nedsatt syn og har behov for ordningen for å kunne være i ordinært lønnet arbeid. Om funksjonsassistentens oppgaver nevner tiltaksforskriften praktiske oppgaver i arbeidssituasjonen:

«Oppgavene kan være arbeidsrelaterte oppgaver som å legge papir i printer, hente saksdokumenter fra arkiv, løfte/hente tunge ting, frakte materiell, i tillegg til personrettede oppgaver som å assistere ved måltider, ta av/på yttertøy og lignende. Behov for hjelp til medisinering, personlig hygiene mv. kan kreve bistand fra personer med helsefaglige kvalifikasjoner. Hvis ikke funksjonsassistenten kan utføre disse oppgavene, kan det være aktuelt å undersøke om bedriftshelsetjenesten kan bistå eller om det kan gjøres avtaler med kommunehelsetjenesten i kommunen der deltakerens arbeidsplass ligger» [37] .

Utvalget har kommet til at den løsningen som i første omgang best vil sikre de som trenger egenstyrt personlig assistanse under høyere utdanning, er å sørge for at assistanse til høyere utdanning omfattes av ordningen med selvstyrt personlig assistanse [38]. Med andre ord at dette blir kommunenes ansvar. Utvalget tar ikke stilling til om ansvaret skal legges på hjemkommunen eller studiekommunen.

I tillegg anbefaler utvalget at det utredes om personlig assistanse under høyere utdanning bør ytes av staten gjennom funksjonsassistanseordningen, på lik linje som funksjonsassistanse i arbeidslivet.